La evolución de la agenda de seguridad desde 1815 hasta el Post 11-S

Introducción.

El presente trabajo engloba distintos marcos teóricos-conceptuales. Para el primer periodo utilizo como marco de referencia a las obras de Paul Kennedy “Auge y caída de las Grandes Potencias” y Eric Hobsbawm “La era de los imperios 1875 1914”.Ya que considero indivisibles la política de la economía tomo a estos autores ya que hacen un análisis dialéctico que arroja cuantiosa luz sobre el periodo estudiado.
El segundo periodo se apoya nuevamente en la obra de Kennedy así como también en el libro de Zbigniew Brzezinski “El juego estratégico”. Mientras que de Kennedy tomo su idea de la caída de las potencias medianas para explicar el periodo 1914-1945 de Brzezinski suscribo la idea de la Guerra Fría entendida como una contienda histórica.
El ultimo periodo se fundamenta en diversos artículos referidos a la agenda de seguridad en la Posguerra Fría. Para explicar los cambios ocurridos (caída de la URSS, nuevas amenazas, Rouge-States, unipolaridad etc) tomo a Rasmussen, Hammes, Brooks, Wohlforth y a Toffler. Y para explicar lo que no cambio ( la conducta de las potencias, el juego de poder en Asia Central, etc) tomo a Brzezinski, Posen y Rashid.
El desarrollo del análisis de la institucionalidad de la política internacional se centra en la obra de Ikenberry. “After victory” ofrece una completa interpretación de cómo luego de una guerra general se recrea el orden. De este modo utilizo el marco conceptual de After victory para estudiar las instituciones internacionales.

El largo debate sobre el largo Siglo XIX.

El primer periodo a analizar comienza en 1815 y llega hasta 1914. Como cualquier otra división se trata de una decisión arbitraria a fines de delimitar el periodo de estudio. Para algunos autores como Hudson Meadwell seria más correcto hablar de un larguísimo S XIX que arranca en 1789 con la Revolución Francesa y finaliza recién en 1945 con la derrota del nazismo. Para este autor la variable clave es el largo y pendular proceso de democratización en Europa. Las Guerras Napoleónicas y la subsiguiente Santa Alianza no serian más que una forma de contener a la democracia y sostener el status quo monárquico. El fascismo seria entendido como la Contrarrevolución y su derrota militar seria la piedra basal para la democratización sostenida del continente. En la obra de Kennedy el largo siglo XIX es divido en dos partes. La primera parte arranca en 1815 y finaliza en 1885. Según el autor, este periodo se caracteriza por el auge de Europa, producto de la industrialización y los consecuentes cambios geopolíticos que se dan. Más allá de estas diferencias, podemos afirmar que existe un amplio consenso entre historiadores e investigadores tales como Eric Hobsbawm, Karl Polanyi, Paul Kennedy y otros de que existen un conjunto de características particulares que hacen posible que se pueda hablar de un el largo S XIX el cual comienza en 1815 y finaliza en 1914. Dentro de estas características podríamos nombrar la vitalidad del Concierto Europeo para evitar una Guerra General, la expansión de la revolución industrial, el rol de la Haute Finance[1], la conquista de territorios en África, Asia y Oceanía y el carácter netamente eurocéntrico de la política internacional.

La agenda de seguridad en el largo Siglo XIX: ¿Cómo evitar una nueva Guerra General?

El principal instrumento que encontraron las potencias para evitar volver a caer en una Guerra General fue la vieja política de balance de poder institucionalizada en lo que se denomino el Concierto Europeo. Esta institución informal no pudo evitar ciertas guerras, como la Guerra de Crimea 1855-1856, la Guerra Austro-Prusiana 1866 y la Guerra Franco-Prusiana 187, pero estas fueron breves, localizadas y producto de desequilibrios regionales muy marcados. También debemos agregar que ningún de estos conflictos implico la posibilidad de una conflagración general.
Dentro de los motivos de la estabilidad que ofreció el Concierto Europeo debemos mencionar
1° El Concierto se apoyaba en el hecho de que las potencias vencedoras estaban conformes con el status quo en Europa por más que compitieran en otras regiones. Como fue el caso de Gran Bretaña y Rusia quienes veían el mapa de Europa con las mismas preocupaciones a pesar de competir por ganar influencia en otras regiones, como Asia Central y en menor medida en El Levante y Persia . Al mismo tiempo las potencias revisionistas o revolucionarias aun no podían aspirar a alterar el equilibrio. Francia contaba con desordenes internos tanto sociales como políticos como la crisis de la Comuna de Paris y Prusia/Alemania todavía no era lo suficientemente fuerte como para desafiar abiertamente el status quo[2]. En síntesis, el Concierto de Europa supo reflejar fielmente los ajustes que se daban en la balanza de poder. De este modo podemos entender a las guerras arriba mencionadas no como un excepción sino como la regla misma, es decir el Concierto “le admitía” más poder a aquellas potencias en ascenso (Gran Bretaña y Prusia/Alemania) y “le desconocía” menos poder a aquellas en decadencia (Austro-Hungría y la Rusia Zarista).

2° El formidable auge económico generaba incentivos para evitar confrontaciones. Es decir se estaba gestando una incipiente interdependencia económica. Con base en Gran Bretaña la revolución industrial se expandió hacia el Continente. A las industrias de primera generación, como los telares, se sumaron unas cada vez más sofisticadas maquinas, siendo la locomotora el emblema de la segunda generación. Tempranamente británicos, holandeses y franceses se convertirían en exportadores de capital y la inversión en el extranjero se convertiría en una regularidad. De esta forma el sector financiero, Haute Finance, se convertiría en el primer gran actor transnacional luego de la Iglesia. Estos aceitarían las relaciones entre las potencias y actuarían como agentes permanentes de la paz[3].

3° La estabilidad del Concierto se puede explicar desde los intereses de las potencias ganadoras. Estos tenían 3 opciones: dominar, abandonar o transformar su posición favorable en un orden durable que incluya a todos los Estados y garantice su status más allá de lo que dure su poder militar. De elegir la tercera opción, deben lograr que los Estados débiles o derrotados confíen en que no serán ni abandonados ni dominados. Para lograr esto, los Estados ganadores se comprometen en una selfrestraint strategy que limite su poder a condición de que los otros Estados se comprometan en un orden constitucional que les garantice a los Estados ganadores que una vez recuperados los perdedores no tendrán deseos de revancha, (es decir que no tendrán comportamientos revisionistas)[4]. Esta fue la intención de Londres en 1815 pero, como el mismo Ikenberry afirma, el establecimiento de un orden constitucional se vio socavado por la mayoría de monarquías que imperaban en el Continente. Aun así podemos ver que luego de las Guerras Napoleónicas existía un consenso entre las potencias sobre la necesidad de darle algún tipo de institucionalidad a la paz y “no dejar todo librado a la balanza de poder”. Este intento de institucionalidad se vio reflejado en el Congreso de Viena y en las Conferencias que siguieron luego, donde, nuevamente se buscaba institucionalizar políticas y eliminar márgenes de discrecionalidad, donde podrían caer en políticas de poder.

La estabilidad del Concierto de Europa se debió a la fidelidad con la que reflejaba el balance de poder y a la flexibilidad con la que le permitía a los Estados hacer y deshacer alianzas que sostengan el equilibrio. Dos hechos atentaron contra el Concierto Europeo y en gran medida explican la 1GM. En primer lugar: El ascenso de Alemania entre 1900 y 1914 hizo un serio desequilibrio que afectó la percepciones de todos los Estados. Al mismo tiempo se dio un declinación de las otras potencias, principalmente Gran Bretaña y Rusia[5]. En segundo lugar con la consolidación de las alianzas fijas se perdió la flexibilidad que le permitía a las potencias balancear y evitar una conflagración general[6].

Cuando los desequilibrios económicos se trasladan a la geopolítica: el auge del imperialismo.

Tanto para Hobsbawm como para Kennedy este largo siglo fue testigo del auge de Europa. Para el segundo el siglo puede dividirse en dos partes, la primera parte la denomina “La industrialización y los equilibrios mundiales cambiantes 1815-1885”. De este modo hace alusión a durante estos años se expande la industrialización en Europa y los EE UU y su crecimiento económico “eclipsa al mundo no europeo”. Concretamente los europeos alcanzan un PBI que sobrepasa con mucho al resto del mundo. Si en 1800 la producción manufacturera mundial del continente representaba el 28% para 1880 ascendería a 62%[7]. Este incremento del poder económico se caracterizó por “...progresos en gran escala en el transporte y las comunicaciones, de una cada vez más rápida transferencia de tecnología industrial de una zona a otra, y de un enorme esfuerzo en la producción manufacturera, que a su vez estimulo la creación de nuevas zonas de cultivo agrícola y de fuentes de materias primas[8].”
Hobsbawm también considera que este periodo se caracteriza por su vigoroso crecimiento económico. Para el historiador británico el periodo 1848-1875 es “La era del capital” y desde 1875 comienza “La era del imperio”. De este modo podríamos afirmar que tanto para Kennedy como para Hobsbawm primero se dio un boom económico que produjo un desequilibrio global para luego dar paso, mediante la proyección militar, a la redefinición de fronteras y la división del globo en metrópolis y áreas de influencia.
En conclusión podríamos afirmar que primero se da un momento económico, donde se da el desequilibrio económico y luego este desequilibrio se traslada a la geopolítica donde se materializan vía políticas imperialistas.

Ahora bien, porque habiendo existido siempre grandes asimetrías de poder, se da en este momento el imperialismo.

En primer lugar deberíamos mencionar que el gran cambio tecnológico-industrial. Las nuevas tecnologías industriales se transfirieron al ámbito militar. Donde tuvieron implicancias desde lo doctrinario hasta en el transporte. Para la segunda mitad del siglo el ferrocarril, el telégrafo, las armas de repetición, la artillería móvil, los buques acorazados se convertirían en armas decisivas. Algo en común que tenían todas estas era su sesgo ofensivo, es decir, tenían una clara capacidad de proyectar poder. Lo cual beneficiaba las políticas expansioncitas de las potencias. Ejércitos bien entrenados y pertrechados, con servicios logísticos y médicos más la posibilidad de poder ser transportados rápidamente vía barcos o ferrocarriles pusieron en evidencia la supremacía de lo cualitativo frente a lo cuantitativo. Las potencias pudieron desplegar y proyectar su poder militar a escala global, enfrentado a menudo, a pueblos sin posesión de armas de fuego. Solo la geografía o las enfermedades autóctonas podían negar esta capacidad de proyección[9].

En segundo lugar, según Hobsbawm la política imperialista era netamente económica y capitalista. La ocupación de algunos territorios se debía, exclusivamente, a su valor económico-extractivo como por ejemplo Sudáfrica, África Occidental y el Congo donde existían cuantiosas minas de oro, cobre y otros preciados minerales. Para Londres, la apropiación de este recurso tenia amplios beneficios y bajos costos. Un segundo argumento esgrimido por Hobsbawm es la capacidad de absorción de manufacturas de las colonias. El 60% de las exportaciones británicas de algodón se dirigían al subcontinente Indio y la India solamente consumía el 40 o 45% de estas. Finalmente argumenta que la lógica del imperialismo se desprendía de la lógica de economías nacionales rivales, las cuales trasladaban su competencia a la periferia[10]. Hobsbawm afirma que los viejos imperialismos, como el de España en Latinoamérica, solo satisfacían la primera función, es decir, valor económico-extractivo, no dándose las demás funciones que son más propias de las economías avanzadas.

Pero la explicación de Hobsbawm subestima las implicancias estratégicas que tienen las colonias para las otras potencias. Si bien el imperialismo tiene su raíz en la obtención de beneficios económicos, una vez consolidada la colonia comienzan los contrabalances. Y la obtención de un beneficio económico puede pasar a un segundo lugar frente a la amenaza de otras potencias. El ejemplo por antonomasia es el denominado Gran Juego de Poder en Asia Central entre Rusia y Gran Bretaña a fines del siglo XIX. En Asia Central no existían cuantiosos recursos, pero ambas potencias luchaban para lograr ejercer su influencia allí. Para los rusos, consolidar su presencia era el paso necesario para avanzar hacia el océano Indico, históricamente Moscú busco hacerse con un puerto hacia mar abierto. Para los británicos, Asia Central debía ser un buffer zone que contenga a los rusos y proteja a la “Joya de la Corona”. El Gran Juego pone en evidencia que si bien “van por los recursos” una vez que llegan la lógica que prima es la de la seguridad y no la de la economía. ¿Hubiesen invertido cuantiosamente los británicos en la India si los rusos hubiesen llegado a Pakistán?

John Galbraith une ambas explicaciones en su trabajo “The Turbulent Frontier as a factor in British expansion.”En este articulo, Galbraith argumenta que una de las razones de la cada vez mayor expansión fue la necesidad de asegurar y pacificar a unas fronteras turbulentas. Esta noción pone en evidencia que la ocupación, aun de territorios con pueblos agrícolas y sin armas de fuego, no es tan sencilla. Galbraith afirma que dado la inseguridad y la amenazas que emanaban de las fronteras, las autoridades coloniales se veían implicadas en recurrentes raids en la periferia. Y que esta constante actividad de policía los hacia expandirse, más allá de donde era económicamente conveniente. Galbraith cita como ejemplos la situación en Sudáfrica, India y Malasia. Donde los británicos se vieron implicados mucho más allá de donde les era rentable[11].

El corto Siglo XX: La caída de las potencias medianas, el surgimiento de las superpotencias y la construcción del “Concierto de la Posguerra”.

A diferencia del anterior periodo, el siglo XX se encuentra claramente “delimitado”. Existe un consenso casi unánime que el siglo se inicia en 1914 con el estallido de la 1GM y finaliza en 1991 con la disolución de la URSS y con ello el fin de la Guerra Fría.
Para analizarlo mejor podríamos tomar a Kennedy y dividir el siglo en dos partes. La primera parte ,que comenzaría en 1914 y finalizaría en 1945, la podríamos denominar como la caída de la potencias medianas[12].Durante este periodo se vivo en un mundo multipolar con un Estado líder, los EE UU, que se autoexcluyo de la política internacional a pesar de contar con bastos recursos de poder. La otra futura súperpotencia se hallaba ocupada con problemas domésticos( Guerra Civil, represión política, industrialización forzosa, etc). Gran Bretaña y Francia si estaban atentos al equilibrio de poder y al nuevo mapa que Hitler estaba trazando en Europa. Sin embargo, ninguna de las dos supo contener el ascenso de Alemania. Gran Bretaña no se hallaba preparada para una nueva gran guerra en el continente. Sus prioridades estratégicas eran la defensa nacional y su imperio off shore. Y entendían que estos objetivos se lograrían incrementando en gasto en la Royal Navy y en la RAF y no así en el Ejercito. En Francia, el Estado Mayor asumía que una nueva guerra seria, en esencia, una repetición del escenario de la 1 GM, es decir, muchos hombres, trincheras y poca movilidad. Es así como confiaron en la Línea Maginot[13]. Podríamos afirmar que mientras Francia seguía pensando en términos de una Guerra de 2 Generación, es decir una guerra donde se pone énfasis en el Poder de Fuego, Alemania desarrollo la teoría y practica de un Guerra de 3 Generación, es decir una donde se pone énfasis en las Maniobras, de ahí el rol decisivo de los panzers[14].

Luego de la 2 GM emergería un nuevo escenario determinado por la bipolaridad y la Guerra Fría entre los EE UU y la Unión Soviética. Sin embargo, desde el comienzo esta bipolaridad tendría un marcado sesgo a favor de los americanos. Simplemente advertiremos que 1945 estos últimos poseían el 50% del PBI global, el 75% del PBI industrial, la única bomba atómica, la mayor armada y el más moderno y segundo mayor ejercito de 12,5 millones de hombres (que luego de la guerra seria reducido drásticamente). La URSS solo podía ofrecer el mayor ejercito sobre la tierra, una creciente industrialización y la dominación desde Europa del Este hasta Vladivostok. Este periodo es denominado por Kennedy como “Estabilidad y cambio en un mundo bipolar 1943 1980” La estabilidad viene dada por la situación que se establece en el centro del sistema internacional. En efecto, durante dicho periodo Europa no es victima de ninguna guerra. Las guerras se trasladan a la periferia. Dichos conflictos pueden englobarse en dos grupos: Guerras de Liberación Nacional donde una nación trata de hacerse con la independencia frente a la Metrópolis(Argelia, Vietnam, etc) o conflictos convencionales entre Estados (Guerra Irak-Irán, Guerra de Corea, etc). Casi todos estos conflictos estuvieron relacionados en mayor o menor medida por la conflagración mayor que fue la Guerra Fría. Las superpotencias apoyaban directa o indirectamente a una de las partes involucradas y en ocasiones se involucraban en el conflicto.

La política internacional logró sustanciales avances en su institucionalización. Tomando nuevamente a Ikenberry podemos apreciar que tanto la posguerra de 1918 pero especialmente 1945 la potencia vencedora pudo realizar con sustancial éxito una selfrestraint strategy. Tras la 2 GM EE UU pudo construir orden como ninguna otra potencia pudo jamás. En un breve periodo de años Washington pudo aglutinar a sus aliados en un conjunto de instituciones y reglas ,ya sea en el campo político-diplomático( la ONU) en el económico ( la creación de organismos de crédito como el Banco de Reconstrucción, el FMI, multilateralización del comercio, Plan Marshall, etc) y en el ámbito de la seguridad (la OTAN y el pacto de seguridad con Japón) . Este entramado institucional significaba para los europeos y japoneses que los EE UU no los abandonarían ni los someterían. Para Washington significaba que ni los europeos o japoneses tendrían políticas revisionistas una vez superadas las dificultades de posguerra[15]. De todas estas instituciones se destaca la ONU, más específicamente el Consejo de Seguridad. Este órgano ejecutivo esta integrado por las 5 principales potencias y tiene como principal función sostener la paz y seguridad internacional mediante la aplicación de la doctrina de la seguridad colectiva. Es decir, si un miembro es atacado debe existir una respuesta colectiva de los Estados miembros. Sin embargo, dada la rivalidad estadounidense-soviética, el Consejo de Seguridad estuvo paralizado a lo largo de casi todo el periodo(con excepciones como la Guerra de Corea).

A pesar del avance en el grado de institucionalización al que llego la política internacional las superpotencias seguían apoyándose en políticas nacionales no siempre covalentes con el orden multilateral. Cada vez que consideraban que sus intereses de seguridad estaban en juego, las superpotencias no tuvieron problemas en optar por el unilateralismo (solo por citar dos ejemplos podemos mencionar el bloqueo a Cuba por parte de los americanos y hasta la invasión de la URSS contra Afganistán). El mayor grado de institucionalidad no podía revertir el hecho de que los Estados operaban (y operan) en un mundo anárquico cuya única garantía de supervivencia es el sistema de autoayuda. La rivalidad estadounidense-soviética seria delimitada por la vieja balanza de poder, que una vez más volvía a tener absoluta vigencia.

La agenda de seguridad en el corto Siglo XX:¿Cómo evitar la dominación soviética de Euroasia?

Elijo deliberadamente este titulo para desarrollar la agenda de seguridad durante la Guerra Fría ya que considero la expansión de la URSS como la mayor fuerza transformadora de la geopolítica en Euroasia. Desde 1917 la URSS no dejo de absorber territorios, nacionalidades y Estados-Clientes. Para la década del 80 el imperio de Moscú ejercería su voluntad directa o indirectamente no solo sobre la enorme masa del continente que va desde Alemania Oriental hasta el Pacifico sino también sobre países que dependen de su ayuda económica o militar como Cuba, Nicaragua, Vietnam, Angola, Etiopía, Yemen del Sur y Corea del Norte que en total suman 545 millones de personas[16].
Tempranamente George Kennan pudo vislumbrar la política americana frente a la URSS. En su histórico telegrama enunciaba la imposibilidad militar de ocupar Rusia, así como también la inviabilidad política de un ataque nuclear (First Lethal Strike) solo restaba la posibilidad de contener, es decir, frenar la expansión ,que para muchos analistas era la continuación del imperio de los zares. En términos geopolíticos la doctrina de la contención se enfoca en una feroz defensa de la periferia del continente euroasiático. De forma tal que se le niegue a los soviéticos hacerse con los recursos económicos suficientes como para opacar a los EE UU. El objetivo ultimo era evitar que la URSS concrete la doctrina Mackinder que afirmaba que.....
Quien gobierne Europa Central dominará el hertland (Europa Central y Oriental);
Quien gobierne el hertland dominará la isla mundial (el continente euroasiático);
Quien gobierne la isla mundial dominará el mundo[17].

El primer frente estratégico era Europa Occidental y comenzó ni bien finalizo la contienda. La ocupación de la misma por parte de Moscú le hubiese permitido hacerse con bastos recursos como para poner en jaque la supremacía económica americana. Los analistas estadounidenses consideraban que si la URSS se hacia con Europa sería imposible recrear un nuevo desembarco como el de Normandia. La URSS no seria una potencia desgastada por una extensa guerra en otro frente, sencillamente seria suicida un intento de desembarco. Entendiendo la proyección de poder que la URSS tendría de controlar Europa, los americanos consideraron que la defensa de dicho continente es la defensa nacional misma.

El segundo frente estratégico se situaba en noreste de Asia y comenzó con la Guerra de Corea. Este frente se extendía a través de una imaginaria línea separa a Japón, Corea del Sur y Taiwán de la URSS y la Republica Popular China. En este escenario la URSS podría hacerse con la segunda economía del globo y hacerse con una salida a mar abierto en el Pacifico. Sin embargo, este tenso panorama cambio radicalmente hacia fines de los 60 cuando China y la URSS rompieron relaciones y se dieron ciertas escaramuzas en la frontera. Desde entonces la proyección de poder de la URSS quedaría en dirección a su inmediato vecino en beneficio de los aliados de EE UU.

El tercer frente estratégico es Medio Oriente y si bien siempre fue una zona capital y donde las superpotencias luchaban por imponer su influencia no cobro gran relevancia hasta 1979 cuando la URSS invadió Afganistán. En ese entonces el presidente Carter enunció que cualquier ataque contra el Golfo Pérsico seria entendido como un ataque a los intereses vitales de los EE UU y que esta embestida seria repelida con cualquier medio, incluido las FF AA. El Golfo Pérsico, aportaba( y sigue aportando) gran parte del petróleo que Occidente consumía. La llegada de la URSS a Irán o Pakistán podría amenazar los envíos de crudo que salían del Estrecho de Ormuz.

Sobre estos tres frentes estratégicos los EE UU pusieron énfasis en la contención. Cualquier arremetida de la URSS sobre cualquiera de estos frentes podría desequilibrar seriamente el balance de poder.

Las guerras se trasladan a la periferia : Guerras de Liberación Nacional.

La Guerra Fría se filtró en casi todas las Guerras de Liberación Nacional. Con la llegada de Nikita Kruschev, Moscú comienza una activa militancia en países del Tercer Mundo y ve en las luchas de liberación una oportunidad para ganar influencia. Según los teóricos socialistas los Movimientos de Liberación Nacional (MLN)no son otra cosa que la lucha de clases a escala global y debían ser apoyados. De esta forma Moscú apoya partidos y movimientos revolucionarios ya sean de tinte nacionalista (Cuba) o comunista (China) principalmente en África, Asia y en menor medida en Centroamérica.
La paradoja es que esta oportunidad se le fue brindada por la insistencia de EE UU a través de la ONU en su política de descolonización. Países como Francia y Gran Bretaña vieron perder su influencia off shore , surgiendo Estados-Nación soberanos pero clientes de Moscú (Vietnam). Para los EE UU la descolonización se fundamentaba en el Principio de Autodeterminación de los Pueblos. Política exterior que los EE UU continúan desde los 10 puntos de Wilson tras la 1 GM. Sin embargo la Autodeterminación no fue siempre igualmente bienvenida en Washington, como por ejemplo Vietnam, Cuba, etc.

Muchos de estos conflictos se caracterizaron por lo que se denomina low intensity warfare es decir los MLN no presentaban ejércitos convencionales reemplazándolos por tropas irregulares y tácticas de guerrilla. En el ámbito político; para los MLN de capital importancia fue ganarse el apoyo de los campesinos, estos le proveerían de mano de obra militar, alimentos e insumos y una red de inteligencia que vigilase los movimientos del enemigo. En el ámbito militar Mao Tse-tung pudo sintetizar en tres fases las claves para ejecutar una estrategia de insurgencia. La fase I: movilización política, la fase II: mediante guerra de guerrilla se trata de derrocar el gobierno y finalmente la fase III: la destrucción del gobierno usando tropas convencionales[18]. Esta estrategia entendía que se luchaban con tropas de mayor fuerza y que solo se buscaría un choque frontal y decisivo cuando este ultimo este lo suficientemente debilitado y la insurgencia pueda pasar a la ofensiva, hasta entonces la guerra seria de desgaste. Si bien esta teoría ha sido desarrollada por Mao, puede aplicarse a muchas guerras de liberación nacional como Argelia, Vietnam, Afganistán, etc.

La caída de la URSS y la persistencia de las instituciones en la Posguerra Fría.

Con la implosión de la URSS entre 1989 y1991 se da el fin de la Guerra Fría. Este contundente hecho da a lugar a un claro consenso entre los historiadores y analistas. Tampoco parece haber mucho debate con respecto a las causas de la implosión de la URSS, existe un consenso casi unánime de que Moscú no podía seguir escalando en la carrera armamentista contra los EE UU. Algunos autores como Robert English enfatizan la importancia del ascenso de una nueva generación al poder. Para English; Gorbachev y sus aliados representaban una visión liberal-humanista. Ellos creían que para ejecutar las reformas necesarias que requería el socialismo era necesario reducir la tensión con los EE UU la cual se había acelerado tras la invasión de Afganistán y la llegada al poder de Reagan[19]. Para Brooks y Wohlforth las restricciones económicas eran condición necesaria pero no suficiente para explicar el fin de la Guerra Fría. Según los autores los cambios en la economía global, principalmente la deslocalización de la producción, la trasnacionalización de las empresas y la importancia de la inversión extranjera, estaban dejando afuera a Moscú de las más modernas tecnologías[20]. Otro teórico que ha explorado la relación entre cambio tecnológico y caída de la URSS ha sido Alvin Toffler. Para el autor de la “Tercera Ola” el socialismo colisionó con el futuro. Su romanticismo con las altas chimeneas no le permitió prever la importancia del sector servicios y comunicaciones. También considera que así como las relaciones sociales feudales era incompatibles con la revolución industrial las relaciones sociales socialistas son incompatibles con la innovación tecnológica[21].
En conclusión podemos ver que todos los autores sostienen que la URSS era un rival unidimensional y que su estructura económica no podía costear ni su imperio off shore ni sus pretensiones geopolíticas.

Contrariamente a lo que muchos teóricos realistas pronosticaban, el fin de la Guerra Fría, no dio paso a un mundo multipolar. Los temores sobre una Comunidad Europea más cohesionada y con una verdadera estrategia común se mostraron injustificados[22]. Los Europeos apenas pudieron constituir una PESC (Política Europea de Seguridad Común) muy restringida en sus funciones. Las políticas entorno a la OTAN siguieron constituyendo el núcleo duro de la seguridad en Europa como quedo en evidencia cuando estallo la crisis de Kosovo en 1999. A pesar de perder a su eterno rival, la Alianza Atlántica vio incrementar sus filas con la integración de los países del Este, quienes veían en su integración a la Alianza un mayor acercamiento a Occidente y simultáneamente una póliza de seguro frente a un posible resurgimiento de Moscú.
Según Ikenberry el no surgimiento de una estructura multipolar y la persistencia de la alianza político-militar de la Guerra Fría puede explicarse en gran medida por la persistencia de las instituciones creadas luego de la 2 GM. Para las democracias avanzadas de Europa, Norteamérica y Japón no tendría beneficio alguno salirse de dichas instituciones, ya que se perderían los increasing returns. Según Ikenberry; crear una nueva institucionalidad tendría altos costos de entrada (tal como lo es crear una nueva empresa en sectores de capital intensivo). También deberían resignarse los learning effects, es decir, abandonar los conocimientos adquiridos y comenzar a adquirir nuevos. Y finalmente debemos recordar que las instituciones tienden a generar una dinámica de relaciones y compromisos con otros actores para los cuales deshacerse de dicha institución es cada vez más costoso[23].
Según Robert Jervis una guerra entre las potencias es prácticamente imposible[24]. Según el autor 3 factores hacen imposible una guerra entre las potencias...
En primer lugar el alto costo de la guerra. En segundo lugar las ganancias de la paz (interdependencia económica).Y finalmente los valores comunes que Occidente y Japón comparten dentro de lo que denomina la Comunidad de Seguridad. Este conjunto de factores hacen muy improbable la posibilidad de una guerra entre estos Estados[25].

La agenda de seguridad en la Posguerra Fría.

El fin de la contienda estadounidense-soviética alivio la tensión a escala global y llevo a una reducción de los presupuestos de defensa pero aún así estamos lejos de haber terminado con la inestabilidad y las amenazas a la paz. Tras la caída de la URSS, surgió el concepto de nuevas amenazas. Se denominan de esta forma a agentes que se caracterizan por ser no estatales, como las organizaciones terroristas, el crimen organizado y la violencia urbana, el narcotráfico, los señores de la guerra, etc. Estos agentes capitalizan la movilidad y permeabilidad de la globalización para expandirse y usualmente son transnacionales. Sus objetivos no son la anexión territorial ni la creación de un Estado[26],sino una diversidad de propósitos, tales como el trafico de drogas, personas, armas así como también los objetivos “clásicos” del crimen organizado. En el caso de las organizaciones terroristas sus objetivos serian la desestabilización de Estados o atentar contra la población civil por fines políticos. Tras en 11-S quedo claro que no es una mera conceptualización sino que se trata de una tangible realidad. Los ataques incidieron directamente en la agenda de seguridad internacional que luego de una década donde primo la economía pasa a estar encabezada ,nuevamente, por la seguridad. Debemos advertir que el fenómeno de las nuevas amenazas, no suplanta sino que coexiste con las amenazas tradicionales.

Otra característica de la Posguerra Fría es la proliferación de conflictos intra-Estado y de Estados fallidos. Estos fenómenos se vieron estimulados como producto de la caída de la URSS que destapa varias ollas que se hallaban comprimidas bajo la lógica de la Guerra Fría. Como ejemplos podemos citar la desintegración de la ex Yugoslavia así como otros conflictos localizados en el ex espacio soviético y África. Este tipo de conflicto suele alimentarse de tensiones étnicas o religiosas principalmente pero también de crisis económicas, de grupos separatistas y de gobiernos represivos que no se adaptaron al nuevo escenario. Otra variable importante es la explotación de recursos naturales. Muchos de estos conflictos se vieron potenciados por la explotación de recursos naturales que sirvieron de combustible para continuar la guerra. “En Sierra Leona(...)el principal grupo de oposición, el Revolutionary United Front (RUF) dice pelear en nombre de las masas depauperadas y carentes de voz propia. Pero salta a la vista que el objetivo principal es el control de los valiosos yacimientos de diamantes que tiene el país.(...) Las regiones diamantíferas siguen ocupadas por elementos de la RUF, que controla la exportación de las piedras preciosas hacia los mercados internacionales[27]”.

En conexión con este nuevo tipo de conflicto surgen los Estados-fallidos. Se trata de Estados que ,por profundización de una recesión económica, imposibilidad de reprimir o vencer a un grupo armado, inoperancia política o todas las anteriores juntas, pierden el control político de su territorio, entran en crisis y colapsan. Esta crisis que en principio es netamente local rápidamente se vuelve regional. Ya sea, por la intromisión de países vecinos en los asuntos internos de la nación en crisis o por el spill-over de refugiados que escapan de la crisis. Casos paradigmáticos son Haití y el Afganistán de los talibanes.

En conclusión podemos afirmar que el fin de la Guerra Fría dio pasos a nuevos escenarios de seguridad caracterizados por el surgimiento de actores no estatales, proliferación de conflictos intra-Estados y Estados-Fallidos. Estos nuevos escenarios se combinan con las ya conocidas viejas amenazas asociadas a los Estados, como los Rouge-States, la proliferación nuclear y el ascenso de nuevas potencias (India, Irán, Brasil, etc).
Para muchos teóricos; la triangulación de Rouge-States, armas de destrucción masiva y grupos terroristas seria el peor escenario posible.
Frente a este nuevo escenario, la agenda de seguridad deja de evaluar amenazas, fácilmente cuantificables, para evaluar riesgos difícilmente cuantificables. Desde una evaluación de riesgos el peligro es mucho más difícil de prever. Según Rasmussen los riesgos deben ser contenidos por una política de prevención y aun así entender que no pueden ser neutralizados. Como ejemplo podemos citar el problema del narcotráfico el cual nunca podrá ser eliminado sino contenido. Para combatir estos riesgos Rasmusenn propone una estrategia reflexiva que tenga en cuenta tres elementos.
Managment: Debe considerarse que la administración del proceso se vuelve un fin en si mismo.
La presencia del futuro: Como estrategia de prevención debo construir un escenario de riesgos a futuro y desarrollar políticas en función de dicho escenario.
Efecto Boomerang: La política de prevención genera sus propios riesgos, ergo debo preverlos en la planificación[28].

La distribución del poder y las instituciones de la Posguerra.

Amplio debate se dio en los EE UU tras el fin de la Guerra Fría sobre cual debería ser la nueva grand strategy. Según Barry Posen, durante la administración Clinton se dio una combinación de Primacy, Selective Engagement y Cooperative Security. Existieron momentos de Primacy cuando los estadounidenses bombardearos campamentos de Al Quaeda en Sudan y Afganistán como represalia a los atentados a sus embajadas en África. Así como también de Selective Engagement cuando se involucraron en la crisis de Somalia y momentos de Cooperative Security cuando junto con los Europeos se lanzaron sobre Kosovo[29]. Luego de 11-S los partidarios de la Primacy encontraron una fantástica oportunidad para influir en la Casa Blanca y en poco tiempo la administración Bush se decidió por una grand strategy de Primacy. En el plano político-diplomático dicha estrategia presupone que la mayor garantía de paz es la preponderancia del poderío militar de los EE UU. En un plano operativo, dicho poder debe servir para disciplinar a los Estados-Fallidos o Rouge-States mediante el uso de la fuerza militar. Considera también que frente a un escenario de riesgos más que de amenazas los EE UU deben atacar aunque no exista una amenaza concreta. Y de ser necesario, por fuera del marco institucional multilateral y sin tener en cuenta la opinión de los principales aliados. El ex secretario de defensa Donald Rumsfield lo ilustro claramente: la misión define a los aliados y no los aliados definen la misión. Esta estrategia considera que la disuasión no sirve frente a las nuevas amenazas, como las organizaciones terroristas ni tampoco frente a Rouge-States como el Irak de Saddam Hussein. En el plano militar los EE UU se reservan para si la aplicación de acciones preventivas (prevantive action) contra aquellos que, según sus criterios, puedan amenazar la seguridad o intereses estadounidenses. La acción preventiva fue descripta por primera vez en la US National Security Strategy 2002 y tuvo su primera aplicación practica en Irak al año siguiente.
En la actualidad muchas potencias, principalmente China y Rusia, se han apropiado de la doctrina de la acción preventiva. Su aplicación no es solo fronteras adentro (Chechenia y Xing Jang) sino que tendría una proyección regional. Ambas potencias están pensando que la acción preventiva sería un correcto andamiaje para socorrer a alguno de los gobiernos de Asia Central. Estas republicas han firmado tratados de seguridad con ambas potencias en el marco de la Organización de Cooperación de Shangai (OCS) que le permitirían intervenir en caso de que algún grupo radical, como el Movimiento Islámico de Uzbekistán, estuviese cerca de hacerse con el poder. Tanto Beijing como Moscú temen el surgimiento de un Estado Islámico-Fundamentalista en la región, ya que de esta forma los grupos separatistas de Chechenia o Xing Jang tendrían una base territorial[30].

Resta preguntarnos ,si en particular la acción preventiva y más en general la estrategia de Primacía, al desentenderse del orden multilateral y del juego de alianzas, atenta contra las tan preciadas instituciones de posguerra de las que habla Ikenberry. Frente a este interrogante podemos afirmar que en analogía con el Concierto Europeo, el cual dejo de funcionar cuando se establecieron alianzas fijas y la distribución de poder altero las percepciones, actualmente podemos ver que en el “Concierto de la Posguerra” se están resquebrajando alianzas y que la distribución regresiva del poder se acentuó. Primero tras la caída de la URSS y la llegada de un mundo unipolar y luego tras la decisión de Washington de desarrollar una estrategia de Primacía. También debemos sumar el surgimiento de nuevas potencias que no fueron constituyentes de las instituciones de posguerra pero sin las cuales no es posible hacer política internacional hoy (como por ejemplo la India, que en 1945 era una colonia y en la actualidad es una potencia interesada en la pacificación de Afganistán y la estabilidad de Pakistán).
En definitiva no es tanto la Prevantive o la Guerra de Irak lo que esta afectando a las instituciones de la Posguerra sino la balanza de poder que ahora refleja una distribución sustancialmente diferente a la que se daba cuando se constituyó el “Concierto de la Posguerra”. La estrategia de Primacía de los EE UU, el surgimiento de nuevas potencias y la negación de la UE a constituirse en una potencia militar generan nuevos equilibrios de poder que ,sencillamente, no son reflejados en las instituciones de la Posguerra. El interrogante que queda planteado es ¿Cómo y cuando este desajuste entre lo que marca la balanza de poder y el rol que las instituciones le confieren a los Estados será corregido?
[1]Karl Polanyi “La gran transformación.” Fondo de la Cultura Económica.
[2] Si bien Prusia desafió el status quo con sus guerras de 1866 contra Austro-Húngaro y 1871 contra Francia estas no amenazaban (en el corto plazo) la seguridad ni de Rusia ni de Gran Bretaña. Por el contrario se vieron favorecidos. La primera se veía favorecida al ver reducida la influencia de Viena en los Balcanes y la segunda se veía favorecida en su competencia off shore. En ultima instancia, Kennedy afirma que el mayor miedo de Bismarck era entrar en una guerra con Rusia, única potencia con la capacidad de invadir y arrasar con Berlín. Y tenia razón!
[3] Karl Polanyi “La gran transformación.” Fondo de la Cultura Económica.
[4] John Ikenberry “After victory” Princeton University Press, 2001.
[5] Justifico el ascenso de Alemania en función del siguiente dato extraído de la obra de Kennedy. Para 1913 Alemania contaba con 14,8% de la producción manufacturera mundial superando a Gran Bretaña(13,6%) y solo superados por los EE UU quienes se alzaban con el 31,4%. El decline de Gran Bretaña (ya sea en FFAA o PBI)era relativo mientras que el de Rusia era absoluto.
[6] Karl Polanyi “La gran transformación.” Fondo de la Cultura Económica y Eric Hobsbawm “La era del imperio 1875-1914” Editorial Critica, 1998.
[7] Paul Kennedy “Auge y caída de las Grandes Potencias” Plaza & James Editores, 1994.
[8] Ídem.
[9] Tanto aquella vieja revolución militar y la actual RAM muestran su insuficiencia en el mismo territorio: Afganistán.
[10] Eric Hobsbawm “La era del imperio 1875-1914” Editorial Critica, 1998.

[11] John Galbraith “The Turbulent Frontier as a factor in british expansion.” Comparative studies in society and history, Vol 2 No. 2 (Jan 1960)
[12] Paul Kennedy “Auge y caída de las Grandes Potencias” Plaza & James Editores, 1994.

[13] John Mearsheimer “Conventional Deterrence” Cornell University Press, 1983.
[14] Thomas X. Hammes “War evolves into the fourth generation” Contemporary Security Policy, 2005.
[15] John Ikenberry “After victory” Princeton University Press, 2001.

[16] Zbigniew Brzezinski “El juego estratégico” Editorial Planeta, 1983.
[17] Zbigniew Brzezinski “El tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos” Paidós, 1997.
[18] Thomas X. Hammes “War evolves into the fourth generation” Contemporary Security Policy, 2005.

[19] Robert English “The road(s) not taken: Causality and Contingency in analysis of the Cold War’s end.” En Cold War End Game. The Pennsylvania State University Press.
[20] Brooks y Wohlforth “Economic constraints and the end of the Cold War” En Cold War End Game. The Pennsylvania State University Press.
[21] Alvin Toffler “El cambio de poder.” Plaza & James editores, 1999.
[22] Lo mismo puede decirse de aquellos temores sobre un nuevo Japón más independiente en su política exterior.
[23] John Ikenberry “After victory”, Princeton University Press, 2001.

[24] Para Jervis existe una posibilidad de una guerra con Rusia o China ya que estas no son potencias. Según el autor carecen de los atributos de una potencia, como por ejemplo, sus regímenes son inestables, no están a la vanguardia de ninguna tecnología y no son considerados modelos a seguir. Solo puede presentar desafió a nivel regional.
[25] Robert Jervis “Theories of war in an era of Leading-Power Peace” American Political Science Review, vol 96, No 1, 2002.
[26] Cabe preguntarse ¿Qué es el Hezbollah? ¿Es un partido político, una organización terrorista, un ejercito irregular?¿Podemos descartar del todo la idea de que el Hezbollah idealiza con la creación de un Estado al sur del Líbano? Si no descartamos esta idea estaríamos frente a la primer nueva amenaza que efectivamente pretende anexionarse un territorio y crear un Estado para si.
[27] Michael Klare “Guerras por los recursos. El futuro escenario del conflicto global.” Editorial Tendencias, 2003.
[28] Mikkel Rasmussen “The risk society at war. Terror, technology and strategy in the XXI century” Cambridge University press.
[29] Barry Posen y Andrew Ross “Competiting visions for the US Grand Strategy” International Security, Vol 21, No 3, winter 1996-97.
[30] Ahmed Rashid “Yihad: El auge del islamismo en Asia Central.” Ediciones Península, 2002.

El debate europeo sobre la energía.

Continuando con el tema de la Seguridad Energética aquí posteo un trabajo mio sobre como la UE aborda el problema.

Breve reseña histórica.

A diferencia del carbón, el petróleo no se hallaba en grandes cantidades en Europa. Por lo tanto, tempranamente los europeos se concientizaron de su importancia. La necesidad de tener que traerlo de sus colonias como Persia o Malasia o de importarlo de Rusia puso en evidencia la vinculación entre aprovisionamiento seguro y política exterior. En este sentido en 1914 Churchill, lord del Almirantazgo Británico, proclamaba la adquisición del 51% de la Anglo-Persian Company bajo la irónica excusa de “no corramos el riesgo de no caer en manos de estas excelentes personas[1]” en referencia a las empresas Royal Ducht Shell y la Standar Oil.

Luego de la 2 GM, la reconstrucción de Europa se vio beneficiada por un crudo barato. Pero este precio no fue producto del mercado sino de la presión conjunta del Departamento de Estado y de la European Cooperation Administration(ECA) ,que era la encargada de ejecutar el Plan Marshall, sobre las compañías americanas que lo explotaban en Medio Oriente[2]. Del otro lado de la Cortina de Hierro la situación era similar. Los países del Este recibían crudo y mas tarde gas natural a precios subsidiados desde Rusia.
Es así como también durante la Guerra Fría queda en evidencia la triangulación energía-política exterior-política de defensa.

Contexto internacional.

Con el 11-S termino una década donde prevaleció en la agenda global; las reformas económicas centradas en apertura, privatizaciones y en el comercio internacional. Una frase que sintetizaba este pensamiento afirmaba que los Estados ahora van a la “guerra” por los mercados de exportación y por atraer inversiones.
Tras los atentados, el mundo se volvió un lugar más hostil y la agenda global volvió a estar protagonizada por la defensa y la seguridad como en los 80.
El escenario de la energía no escapa a esta nueva agenda global. En muchos países productores se dio marcha atrás con las reformas pro-mercado que encararon en la década anterior. Y han emprendido una vasta política de renegociación de contratos o nacionalizaciones. Los gobiernos de los países productores consideran que no están recibiendo una justa ganancia por su petróleo o gas natural[3].De este modo, podemos afirmar que estamos presenciando el surgimiento de una nueva oleada de nacionalismo energético.
De gran incentivo a esta oleada de nacionalismo fue la subida de precios de la energía en los últimos años. Actualmente el precio del barril de crudo ronda en alrededor de los US$ 130 mientras que en 1998 se situaba en US$ 19. El precio del gas natural también siguió un ritmo ascendente pero con marcadas diferencias regionales. La mayoría de los analistas coinciden en que los precios seguirán altos o ascenderán aún más.
Esta tendencia alcista se explica por el auge del consumo de los países asiáticos, especialmente China e India, de los EE UU quien sigue siendo el principal consumidor, el buen ritmo de la economía mundial y la advertencia de varios geólogos de que estaríamos llegando al Peak Oil, es decir, que habríamos consumido el 50% del petróleo existente[4].

Otro dato fundamental para comprender el momento que atravesamos, es la re-valorización del petróleo y del gas natural como recursos estratégicos y no como simples commodities. Para los países productores esta re-valorización implica ejercer mayor control estatal tanto sobre la actividad como sobre el recurso. Involucra también una deliberada política de discriminación hacia las compañías extranjeras y un claro uso del recurso para fines de política exterior. Para los países consumidores la re-valorización del producto significa una mayor necesidad de diversificar sus fuentes y rutas de aprovisionamiento, un mayor acercamiento político hacia los países productores y un mayor apoyo a sus empresas lideres del sector. A diferencia de los países productores los consumidores no siempre logran vincular su política exterior en función de su política energética.

La situación problemática.

El primer dato que se desprende de la realidad es la creciente dependencia de Europa por la importación de energía. Actualmente importan el 50% de su consumo de no desarrollar energías autóctonas o mejorar la eficiencia energética dentro de 20 o 30 años se estarán importando un 70%[5]. Sus principales cuencas de hidrocarburos se están agotando, especialmente el Mar del Norte. Las potenciales nuevas reservas se hallan fuera de la Unión y en zonas por demás inhóspitas como el Norte de Noruega o de Rusia. Su dependencia se concentra en pocos países. Por si sola Rusia aporta el 27% del suministro de crudo y 24% de gas natural. Y el 57% del gas natural que consumen se deriva de solo tres países, Rusia, Noruega y Argelia[6].
Solo en Europa se necesitan invertir un billón de euros para facilitar nueva infraestructura y reemplazar la obsoleta[7]. Pero también se calcula que los países productores deberán realizar cuantiosas inversiones. Según Abadía El-Badri, secretario general de la OPEP necesitaran invertir hasta US$ 500 000 millones hasta el 2020 para satisfacer la demanda. Pero no hay certezas de que las quieran o puedan realizar. Es por eso que el secretario general de la OPEP llamo a una mayor cooperación entre las petroleras nacionales y las multinacionales[8].

El segundo dato a considerar es la importancia que Europa pondera al medio ambiente y el uso sostenible de la energía. En este sentido la comisión presidida por José Barroso presento un plan que para el 2020 deberá mejorar la eficiencia energética permitiendo ahorrar un 20% el consumo energético. Complementariamente las fuentes de energía renovable deberán representar un 20% del consumo total de energía, frente al 7% actual y en biocombustibles se deberá lograr pasar del 1% actual a un 10%[9].

En tercer lugar debemos evaluar la relación entre la plena integración de los mercados internos de la UE y sus proveedores externos. Recientemente entro en vigencia la integración de los mercados internos de electricidad y gas natural. El objetivo de esta integración es doble: por un lado, un mercado integrado y competitivo generara precios más bajos, mejorara la seguridad del abastecimiento y potenciara la complementariedad[10]. Y como reverso de una misma moneda, esta integración podrá facilitar una Política Energética Común así como también una política exterior energética común que contrabalancee el poder de Rusia.

El debate.

Si bien, existe un consenso entre los Estados Miembros sobre situación problemática no esta tan claro la estrategia a seguir. Existen serias divergencias sobre ciertos tópicos claves.
El principal punto de debate es la relación con el mayor proveedor de energía: Rusia.

Rusia posee la mayor reserva mundial y es también el mayor exportador de gas natural. También es uno de los mayores exportadores de crudo y es la única potencia con capacidad de exportar energía. Además, la economía rusa viene creciendo fuertemente desde el 2000 y desde entonces el PBI per capita se ha cuadriplicado hasta alcanzar casi los US$ 7000[11]. Demás esta decir que se trata también de la población más numerosa y de la mayor potencia militar individual de Europa.

Desde esta posición de fuerza, impensada en 1998 cuando declaro el default, Putin ha afirmado que Rusia va a usar sus vastos recursos naturales para reconstruir su prestigio internacional. También aclaro que las reservas de hidrocarburos pertenecen al Estado y es este quien debería desarrollarlas[12]. En este contexto pueden explicarse los recientes conflictos que experimentaron las empresas extranjeras en el desarrollo de ciertos proyectos. Particularmente los proyectos Sakhalin 1 y 2. En ambos casos las empresas(Exxon y Shell respectivamente) entraron en los 90 y acordaron “Acuerdos de Participación en la Producción”( PSA según sus siglas en ingles). “Tales pactos, liberan a las empresas petroleras extranjeras de impuestos locales. A cambio, les piden que, después de vender suficiente crudo para recuperar su inversión, compartan el resto del petróleo del proyecto con el gobierno[13]”. Pero con el repunte de los precios y en el contexto de una estrategia de control estatal sobre los recursos, Moscú ha decidió intervenir y presionar a Shell y sus socias Mitsui y Mitsubishi para que le permitieran entrar Gazprom en el proyecto Sakhalin 2[14]y adquirir una participación mayoritaria.
Es así como la estrategia de control estatal sobre los recursos de Rusia choca con los proyectos de las empresas privadas europeas, que en la anterior década entraron a explotar sus inmensos recursos.
En relación con Rusia y el ex espacio soviético la UE tiene un poderoso aliado: los EE UU. El titán americano también experimenta una creciente dependencia con respecto a las importaciones de energía. Los americanos ya preveían en los noventa el resurgimiento de una Rusia hostil y poco amiga de las inversiones extranjeras. En 1997 ,el ex funcionario del Consejero Nacional de Seguridad de los EE UU , Zbigniew Brezezinski, afirmaba ya la necesidad de construir nuevos oleos y gasoductos que no pasen por Rusia y que comuniquen a las nacientes republicas del Cáucaso y de Asia Central con los mercados internacionales. En este sentido proponía la construcción de líneas en horizontal en dirección hacia el Oeste y verticales pero en dirección hacia el Sur, en contraposición con las líneas verticales que se dirigían hacia Rusia heredadas de la era soviética[15]. Esta visión explica, en parte, por que los europeos tienen interés en la pacificación y estabilización de Afganistán. Este país es clave para extraer los hidrocarburos de Asia Central. Ante un Irán agresivo, con intenciones de producir la bomba nuclear y afectado por un embargo financiero por parte de Washington, Afganistán y Pakistán se convierten en los únicos países de transito. Nuevamente podemos apreciar la triangulación energía-política exterior-política de defensa.

La relación especial de Alemania – Rusia es otro punto álgido. Ambos países comparten un viejo legado de cooperación y competencia. La actual etapa de la relación esta signada por el un mutuo interés. Rusia abastece con un 45% del gas que importa Alemania. Simultáneamente Rusia adquiere inversiones desde Alemania y ambos se ven como socios. Berlín también tiene deseos de reconstruir su histórica esfera de influencia en Europa Oriental, deseo que, por lo menos, no debe contar con la reprobación de Moscú para concretarse. Pero la mayor prueba de cooperación es la construcción del gasoducto North European Gas Pipeline (NEGP) que comunicara las reservas de Shtokman en el Norte de Rusia con Alemania, atravesando por debajo el Mar Báltico y evitando así pagarle regalías a las republicas del Báltico[16].
Este proyecto es otra evidencia de que Alemania prefiere que la política energética quede en el ámbito nacional. Las empresas alemanas no ven con buenos ojos la propuesta del Libro Verde de evaluar la posibilidad de reformular la legislación sobre reservas estratégicas de petróleo y gas natural y prevención de las interrupciones del suministro[17]. Los alemanes sospechan que están reservas promuevan conductas irresponsables por parte de los Estados Miembros y que sus reservas pagaran por estas conductas.
La relación especial ruso-germana ha generado efectos de imitación por parte de otros Miembros. Francia, Italia y Austria han cerrado sus propios acuerdos bilaterales con Gazprom[18].

Tanto en el Libro Verde como en otros documentos oficiales, el gran objetivo de la UE para con Rusia seria que esta última firme la Carta de la Energía. El Libro Verde afirma que se deben intensificar los esfuerzos para establecer una autentica asociación con Rusia. Según este documento el resultado seria un juego de suma positiva, los europeos ganarían previsibilidad y seguridad mientras que los rusos podrían recibir enormes inversiones en su sector energético. En el documento “Una Política exterior al servicio de los intereses energéticos de Europa” se afirma que dado que la UE y Rusia son y serán interdependientes en materia de energía se debe trabajar en un acuerdo general que cubra todos los productos energéticos. El objetivo seria crear una integración de los mercados en forma no discriminativa, transparente y mutuamente beneficiosa. En definitiva, tratar de establecer con Rusia el tipo de relaciones que la UE mantiene con países como Noruega.
Tanto la Carta de la Energía como los Tratados de la Comunidad de la Energía tienen por objetivos establecer un marco jurídico, político y económico que favorezca la cooperación intergubernamental y reprima los márgenes para la arbitrariedad por parte de los adherentes. En un aspecto mas técnico, estos tratados buscan homogeneizar distintos códigos, reglamentos y organismos de fiscalización específicos del sector. En su aspecto económico, los tratados promulgan el acceso de los países adherentes a los respectivos sectores energéticos de otros adherentes. Lógicamente, estos tratados apuntan a profundizar la integración energética arriba mencionada.
Sin embargo, Rusia no muestra voluntad de firmarla. Y esta falta de voluntad puede explicarse por, la arriba mencionada, estrategia rusa de control sobre los recursos naturales y utilización de los mismos para fortalecer su prestigio. El razonamiento de Moscú descansa en que firmar la Carta de la Energía implicaría una severa restricción para su política exterior. También sabe que los europeos pueden presionar pero no asfixiar. Necesitan el apoyo del Kremlin en importantes temas de la agenda global como la independencia de Kosovo, la inestabilidad en Medio Oriente y el peligroso ascenso de Irán[19](¡Ascenso que fue facilitado por ayuda técnica y militar de los mismos rusos!).
Moscú no solo no firma la Carta de la Energía sino que pasa a la ofensiva. En los últimos años ha amenazado de cortar el suministro de gas natural a 5 países. No solo pretende un mayor precio sino que también exige que entreguen el 50% de las acciones de su sistema de distribución del fluido[20]. Estas asimétricas renegociaciones, esconden algún tipo de ajuste de cuentas. Tal como fue el caso de Ucrania, que luego del triunfo de la Revolución Naranja, llego un cambio en la tarifa del gas, luego de concretar la amenaza de cortar el suministro. También vale preguntarse por que Armenia paga menos que sus vecinos Georgia y Arzebaiján. La respuesta no es solo que Armenia ha sido un tradicional aliado de Moscú (ambos países profesan la fe ortodoxa) sino que Georgia y Arzebaiján fueron entusiastas promotores y actuales beneficiarios del oleoducto BTC. Este oleoducto transporta crudo del Mar Caspio, hacia el puerto turco de Ceyhan, atravesando dichos países.
Es así como podemos volver a apreciar la triangulación entre energía, política exterior y política de defensa[21].

Otro punto conflictivo fue la política de “campeones nacionales”. La integración tenia previsto que un mercado realmente unificado, generaría competencia y reduzca los precios al consumidor. Para las empresas del sector, el desafió de la integración, pasaba por volverse más grandes. Es así como en la previa a la integración se produjo una verdadera estampida de fusiones. “En vez de invertir en nueva capacidad, líneas de transmisión y otras actualizaciones, las grandes eléctricas se han estado fortaleciendo de cara a una ola de consolidación. Las grandes empresas de servicios públicos están en una loca carrera por comprar activos…[22]” Es así como podemos ver todavía cierta renuencia de los políticos nacionales y de la opinión publica hacia la elaboración de esquemas de mayor supranacionalidad. Sin embargo, es impensada una integración con muchas pequeñas empresas.

Conclusiones.

En materia de energía la UE tiene el final abierto. Sin embargo podemos advertir algunas tendencias.

Existe una clara concientización sobre las ventajas de la integración energética. En este sentido, la integración muy probablemente avance mas allá de lo económico y logre cierto consenso en materia de una política exterior energética, sobretodo frente a Rusia. Así como también comience a vincularse temas de seguridad con la energía, tal como es el caso de Afganistán.

ü Entre los principios federalistas o funcionalistas. En el ámbito energético los segundos van ganado. La UE avanza gradualmente y por sector. Los mercados de la electricidad y del gas natural dado su carácter regional, son más fáciles de convertirlos en objeto de una política publica. Un ambicioso proyecto que englobe todas las fuetes de energía, por mas que se presente como un proyecto estratégico a largo plazo, seria contraproducente.

ü La energía y la política energética se corresponden todavía al ámbito nacional, sin embargo, se ha incrementado sustancialmente la cooperación intergubernamental en distintas áreas. Pero aun no hay un claro organismo supranacional con facultades ejecutivas.

ü Y frente al dilema de profundización y ampliación podemos afirmar que se esta optando por ambas. Se esta profundizando, vía la integración de los mercados internos de la electricidad y del gas natural entre otras políticas. Y simultáneamente, mediante la Carta de la Energía, el Tratado de la Comunidad de la Energía, la Política Europea de Buena Vecindad (PEV) y otros acuerdos se están ampliando hacia Turquía, Ucrania, Argelia, Libia y otros países que muy difícilmente puedan o aspiren a ser Miembros.

Si pudiésemos desmenuzar la grand strategy energética europea podríamos encontrar que su esencia se basa en la proliferación de tratados que crearon un vasto entramado legal-político-institucional- económico que enlaza a sus miembros de forma tal que genera una interdependencia mutua. Este entramado, como muchos otros compromisos internacionales, resta autonomía nacional pero compensa en términos de beneficio económico.

La UE es consciente de su creciente dependencia sobre las importaciones de energía y sus consecuencias a largo plazo. Sin embargo, como pudimos ver, no esta claro si la respuesta a este desafío será definida a nivel comunitario o a nivel nacional. En el trasfondo de esta decisión esta la posibilidad de crear o no una Política Energética Común.


Bibliografía y citas.
[1] Anthony Sampson “Las siete hermanas: Las grandes compañías y el mundo que han creado.” Editorial Grijalbo 1977.
[2] Ídem.
[3] “Energía y nacionalismo” The Economist, Diario La Nación, 10 de Marzo de 2007.
[4] “El mundo ante el Cenit Petrolero” de Fernando Bullón Miró de la Asociación para el Estudio de los Recursos Energéticos.
[5] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.
[6] “Una Política exterior al servicio de los intereses energéticos de Europa.” Documento de la Comisión y de la SG/AR para el Consejo Europeo. Mayo 2007.
[7] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.
[8] “El jefe de la OPEP mira hacia Occidente en busca de inversiones.”Guy Chazan, The Wall Street Journal, Diario La Nación, Mayo 2007.
[9] “Europa, a dieta baja en carbono...”Medio Ambiente para los Europeos, revista de la Dirección General de Medio Ambiente. N° 26, Marzo 2007.
[10] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.
[11] “El auge petrolero y de inversión transforma la economía rusa.” Guy Chazan, The Wall Street Journal, Diario La Nación, 14 Marzo 2007.
[12] “Russian´s energy policy: politics or economics?”Dieter Helm, www.opendemocracy.net 17 Octubre 2006.
[13] “Exxon vs Rusia, ¿La próxima gran batalla?” Gregory White y Jeffrery Ball The Wall Street Journal, Diario La Nación 2007.
[14] “Shell está otra vez en problemas.” The Economist, Diario La Nación, 16 diciembre 2006.
[15] Zbigniew Brezezinski “El gran tablero mundial”, Paidós, 1997.
[16] “Russia, Germany and the europen energy policy.” Dieter Helm, www.opendemocracy.net 14 diciembre 2006.
[17] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.

[18] “La política energética de Europa: aspectos económicos, éticos y geopolíticos.”Richard Youngs www.fride.org enero 2007.
[19] “Moscú, un desafío en el futuro de Merkel” Luisa Corradini, Diario La Nación, 28 diciembre de 2006.
[20] “Amenaza a Europa otra guerra del gas” Agencias AP,AFP,EFE y Reuters, Diario La Nación, 28 diciembre de 2006.
[21] La triangulación también la podemos apreciar a la inversa. No es casualidad que Polonia y la República Checa acepten la instalación de un radar y de una batería antimisiles respectivamente. No solo se trata de países que fueron sometidos durante la era soviética y actuales miembros de la OTAN. Recordemos que Polonia le compra a Rusia el 50% del gas natural que importa y la República Checa el 80%.
[22] “La desregulación cambia el mapa eléctrico europeo.”Keith Johnson The Wall Street Journal, Diario La Nación 2007.

Las políticas sudamericanas comparadas de Duhalde y Kirchner.

Abstract

El presente trabajo analiza comparativamente las políticas de Duhalde y Kircher en referencia a Sudamérica, tomando como referencia las relaciones con Brasil y Chile, quienes son los mayores vecinos de la Argentina. Adelantando conclusiones podemos advertir que la administración de Duhalde, a pesar de su caótico contexto, contó desde el primer momento, con una visión de largo plazo de cómo debería ser la relación argentino-brasileña. En cambio, durante la gestión Kirchner se fue ambivalente y se confundió la definición de roles en la región con la configuración de poder político interno. Es decir, el fuerte apoyo del entonces ex presidente Duhalde a Lula Da Silva, se entendió en Buenos Aires como una jugada política interna.



La administración Duhalde:¿ La Argentina como la Francia de Sudamérica?

La administración Duhalde, a pesar de su brevedad, contó con una clara idea de cómo debía posicionarse la Argentina frente a Brasil. Tanto para Duhalde como para su ministro de economía Roberto Lavagna, Brasil debía ser el gran socio estratégico. Por lo tanto la Argentina no debía obstaculizar el rol de Brasilia como líder regional. Siguiendo esta visión, Argentina debería ocupar un rol similar al de Francia en relación con Alemania.

Esta nueva política se justifica en las siguientes premisas

Tras la debacle del 2001, la brecha de poder entre la Argentina y Brasil se volvería insalvable. En la actualidad el PBI de Brasil es 4 veces más grande que el de Argentina.

Desde la óptica de Duhalde y muchos dirigentes argentinos el alineamiento a los EE UU y la estrategia del Realismo Periférico nada aporto. Ni tampoco sirvió para activar algún mecanismo de rescate en los trágicos momentos vividos a lo largo del 2002. De más esta decir que la estrategia seguida en los 90, en ningún momento, albergaba la posibilidad que la Argentina fuese rescatada por la comunidad internacional de daños producidos por si misma.

En función de que los PD, en el marco del G7, nos abandonaron y no nos facilitaron ninguna ayuda sustancial, la Argentina debe buscar nuevos aliados.

La percepción de Duhalde y de muchos dirigentes argentinos es que fracasó el “modelo de los 90” tanto en materia de política económica (acusando a la Convertibilidad y no al déficit y endeudamiento) como en política exterior (acusando la falta de ayuda internacional y la marginalidad donde cayó Argentina).

Para Duhalde y amplios sectores de la dirigencia argentina que incluyen desde la izquierda hasta la derecha, el nuevo “modelo” debía mirar a Brasil (1). Que es un ejemplo tanto en política economía como en política exterior(2).

En conclusión, el pensamiento Duhaldista lo podemos enmarcar en una histórica corriente de pensamiento desarrollista argentino que tiene entre sus referentes a Perón y Frondizi. Esta corriente siempre pondero positivamente el acercamiento a Brasil y Chile(3). Trasladando este pensamiento a un plano más operativo, Duhalde entendió que la región, pero en particular, Brasil podría amortiguar la caída argentina, ya sea dejando pasar chicanas de política comercial como las del ex ministro Cavallo o haciendo lobby en foros internacionales a los cuales Argentina no tenia acceso. Uno de los resultados de esta visión fue la sanción del Protocolo de Olivos del 2002, que establecía, por primera vez, una instancia supranacional para la resolución de diferendos comerciales entre los socios del MERCOSUR.

La llegada al poder de Kirchner se dio con un insignificante caudal de votos. Solo recibió el 22% de los votos y resulto segundo. Pero dado que el ex presidente Carlos Menem, también candidato, se bajo de la segunda vuelta Kirchner se convirtió en presidente. Ante el retiro de su contrincante de la posibilidad de ir a un ballotage; Kirchner era el legítimo ganador de las elecciones. Sin embargo en un país con una larga historia de mayorías, Kirchner y su entorno creían que tenían una endeble base de apoyo y que debían concentrarse en acumular poder. Esta percepción de debilidad y su sensación de que si deseaba sobrevivir debía acumular poder fue trasladada a muchas áreas, inclusive la política hacia la región donde quedo poco claro cuales eran los lineamientos generales del Ejecutivo.

La administración Kirchner: ¿Contrabalanceando con retórica?

La relación con Brasil y el MERCOSUR se sufrió un amesetamiento en gran medida como producto de la falta de visión como también de oportunismo político.
En declaraciones confusas, el canciller argentino, Rafael Bielsa señaló que la Argentina no podía darse el lujo de descartar el ALCA así como tampoco iniciativas que provengan de la UE. Brasilia, en cambio, sostenía una posición menos pragmática y más maximalista, advirtiendo que todas estas propuestas debían ser rechazadas, si no se liberalizaban los accesos a los mercados agropecuarios. Otra iniciativa que desmejoro la relación con Brasil fueron las reiteradas propuestas del canciller, con el respaldo del presidente, de multilateralizar y ampliar la base de miembros del MERCOSUR. Así se habló de una integración con la Comunidad Andina de Naciones (CAN), del ingreso de Venezuela y México como observadores y entre otras propuestas como la conformación de la Comunidad Sudamericana. Todas estas iniciativas se caracterizaron por su poca consistencia que en muchos casos no supero la instancia de lo discursivo. Para Brasilia la única racionalidad detrás de todas estas propuestas era la de contrabalancearlos dentro del MERCOSUR.
En síntesis, el ingreso (por ahora meramente formal) de Venezuela al MERCOSUR y la continuación de la negativa de Argentina al ingreso de Brasil como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU es para Brasilia evidencia suficiente de que la Argentina no está dispuesta a ser la Francia de Sudamérica. Sin embargo, como bien ilustra la figura de la meseta, la Argentina tampoco ha mostrado señales de querer romper o modificar sustancialmente los lineamientos del MERCOSUR y de la relación bilateral. A pesar de que la idea de Brasil como “modelo” gana adeptos, la relación bilateral sigue un patrón que no le es desconocido a ninguno de los dos.

No se podría decir lo mismo de las relaciones con Chile. La dinámica economía trasandina es una neta importadora de energía. Y tras las inversiones concretadas en los 90 Chile se volvió muy dependiente del gas natural argentino, con el cual alimenta a sus centrales eléctricas. Tras la pesificación y congelación de las tarifas en el 2002, la producción de gas comenzó a declinar sustancialmente y el gobierno de Kirchner tomo la decisión de suspender las exportaciones a Chile para dar prioridad al mercado interno. Sin entrar en la polémica sobre como debería ser la política energética, mencionaremos que implicancias tiene para la Argentina cortarle el gas Chile.

La ruptura de contratos pone a la Argentina en el rol de socio poco o nada confiable y suscita dudas en los avances en la relación bilateral.

La medida, decidida unilateralmente, le transfiere sustanciales costos políticos a la Concertación en gobierno en Chile desde la restauración democrática. Lo cual se traduce en un beneficio político para la derecha chilena, quienes siempre elevaron sus sospechas para con Argentina.

De llegar al gobierno la derecha en Chile ciertos sectores van a tener más voz, entre ellos los militares y los halcones de la defensa. Los cuales podrán presentar el siguiente argumento…
Si bien la Argentina no representa una amenaza, si es un socio nada confiable. Ergo el acercamiento debe ser cauto y cuidadoso. Siguiendo este argumento; las propuestas de seguridad cooperativa de la Argentina caerán en oídos sordos y no serán creíbles.

Esta situación solo podrá ser aminorada por la vuelta de los nacionalismos territoriales de Perú y Bolivia. Mientras que el primero tiene un reclamo marítimo, el segundo es un potencial Estado-Fallido que para evitar su propia desintegración podría canalizar hacia fuera sus tensiones.

A pesar de los intentos de la diplomacia argentina de desgasificar la relación será muy difícil restablecer las buenas relaciones sin tratar el tema, ya que, como dijimos más arriba Chile es un importador neto(4).

En ambos casos pero particularmente con Chile podemos ver como las relaciones exteriores son analizadas por el cálculo de la credibilidad interna. O más precisamente, como lo entiende Escudé, la gobernabilidad esta permanentemente en crisis, por lo tanto, no hay márgenes para conducir una política exterior, o cualquier otra política, que insuma algún costo político, como por ejemplo descongelar los precios, asumir la “derrota” en el conflicto por las pasteras, etc. De esta forma la política exterior se convierte en un constante omnibalance sin espacio para la planificación estratégica. Contrariamente algunos teóricos, como Vicente Palermo, rechazan la idea de crisis permanente/debilidad del gobierno y afirman que en muchas ocasiones la política del gobierno coincide con la de los grupos de presión. Sin descartar ninguno de los dos razonamientos podemos concluir que las instituciones subterráneas tiene una clara incidencia en la formulación de la política. En el caso de la política exterior su peso parece ser mayor debido a que el gobierno se ve muy tentado a transferir al exterior el costo político del conflicto. Es así como en el caso de Uruguay y las pasteras, el gobierno no pudo resistir la tentación de acusar a Montevideo de traicionar el Tratado del Río Uruguay. Similar lógica se dio en el caso del gas con Chile, donde la retórica nacionalista de a los argentinos primero se complemento con otra retórica ideológica que advierte que los convenios firmados en los 90 eran demasiados favorables para Chile y habían sido suscriptos en el marco de políticas aperturitas y neoliberales.

En conclusión la presidencia de Kirchner entendió a las relaciones con Brasil y Chile en función de las necesidades internas de la Argentina post crisis. En gran medida consumió el capital político forjado por las presidencias antes mencionadas. Las insuficiencias de la política exterior argentina en el ámbito regional son las mismas que en el ámbito global y para superar estas insuficiencias Russell y Tokatlián sugieren “…es preciso que los actores débiles compensen el desequilibrio de poder en la mesa de negociaciones con voluntad política, claridad estratégica y capacidad institucional. Esto último, constituye, posiblemente el mayor desafío de Argentina en esta hora(5).”


Bibliografía y notas.

(1)Roberto Russell y Juan Tokatlián “Argentina, Brasil y EE UU: El desafió de la cooperación.” Revista Agenda Internacional, año 1, N°2, septiembre, octubre, noviembre 2004.
(2) Aquellos que a menudo habla de Brasil como modelo suelen hacer un análisis muy superficial. Difícilmente hubiesen apoyado muchas políticas que se emprendieron en Brasil desde Getulio Vargas en adelante. Por poner solo un ejemplo veamos el tema del petróleo. Cuando rescatan los logros de Brasil solo prestan atención a la primera columna obviando lo que pasa en la segunda.

“Petrobras, como las verdaderas empresas nacionales, acompaña los objetivos estratégicos de Brasilia y disciplina a la burguesía nacional” Bajo el gobierno de Cardoso se creó la primera junta directiva independiente de la compañía. Lula incluyo en la junta a empresarios pesados, como el presidente de la minera Vale do Rio Doce SA y la siderúrgica Grupo Gerdau SA.
“Petrobras logró la autosuficiencia energética en el 2006”Gracias a la llegada de empresas extranjeras a mediados de los noventas Petrobras tuvo que emprender reformas administrativas tendientes a hacer más eficiente a la empresa. Ergo; como consecuencia de una planificada política energética llegamos a este resultado.
“En Brasil superaron la crisis energética similar a la que actualmente vive la Argentina.”
Si bien no podemos mencionar en este pequeño espacio las razones de este éxito, nos bastará afirmar que en Brasil el precio de los combustibles guarda relación con los precios internacionales. Nunca así en la Argentina.
“Brasil ni por un momento pensó en privatizar a su empresa nacional de hidrocarburos”.
Petrobras cotiza en Wall Street y es propiedad en un 60% de inversionistas extranjeros aunque el gobierno controla la mayoría accionaría.

(3) Francisco Corigliano “La política Latinoamericana de Kirchner” Revista Criterio, N° 2300, diciembre 2004.

(4) Agreguemos que actualmente esta importando fuel-oil liquido de Venezuela para abastecer a sus centrales, no solo a un costo económico muy superior sino también ambiental, quemar este combustible es más nocivo que gas natural. También recordemos que Argentina es la única fuente de gas a la que puede acceder dado la imposibilidad política de proveerse desde Bolivia o Perú.

(5) Roberto Russell y Juan Tokatlián “Argentina, Brasil y EE UU : El desafió de la cooperación.” Revista Agenda Internacional, año 1, N°2, septiembre, octubre, noviembre 2004.