Por Juan Pippia, licenciado en Ciencia Política y estudiante de la maestría de RR II de Flacso San Andrés.Breve resumen de las relaciones ruso-estadounidenses, en la última década.
La resurrección del oso.
A lo largo de los últimos años de la Administración Bush, las relaciones ruso-estadounidenses experimentaron una notable desmejora. Sin lugar a dudas, fue el peor momento de las relaciones bilaterales, desde la implosión de la URSS. La prensa internacional – haciéndose ecos de las propias declaraciones del presidente Putin - no dudo en comenzar a hablar de una reedición de la Guerra Fría.
Lejos de representar una amenaza, a comienzos de la Administración Bush hijo, Condoleezza Rice (responsable del área de Seguridad Nacional) había afirmado que el mayor peligro que representa Rusia, es su propia debilidad. Alegaba que las pésimas condiciones socio-económicas, podrían abrirle la puerta a un líder populista que busque explotar la frustración y las ideas irredentistas de la sociedad rusa. Para Washington, así como también para otras capitales, un líder mesiánico en el Kremlin podría convertir en un verdadero caos al espacio euroasiático. Especial temor, despertaba la posibilidad que partes o tecnologías sensibles, del arsenal nuclear ruso, cayesen en manos de terroristas.
Pero la realidad demostró que el escenario de una Rusia caótica e inestable no tendría lugar. Gracias a los frutos de la reforma económica de la pasada década y al boom de los precios de la energía, la economía rusa comenzó a recuperarse de forma sostenida. En 2007, The Wall Street Journal publicó “A lo largo y ancho de Rusia, las empresas están invirtiendo miles de millones de dólares en la modernización de sus instalaciones y expansión de su capacidad. (…)Tras 7 años de crecimiento robusto (…) el PBI per cápita se ha cuadruplicado hasta alcanzar casi u$s 7000 y cerca de 20 millones de personas han salido de la pobreza ”. Otra señal de fortaleza económica fue el pago de 23 700 millones de dólares al Club de Paris. De esta forma, la deuda pública rusa, que en 1999, equivalía al 96% de su PBI, cayó a tan solo el 9% en el 2006 . Finalmente, el boom de los precios de la energía, se traslado a las reservas y el sistema financiero ruso. Sus reservas llegaron a totalizar 413 mil millones de dólares, las más grandes per capita del globo. Por su parte el rublo se transformo en la segunda moneda más subvaluada, solo detrás del yuan chino . De este modo, y en oposición a lo sucedido en los años noventas, la economía pudo aportar recursos al re-posicionamiento estratégico de Moscú en el escenario internacional.
Ideas centrales de la estrategia internacional de Rusia.
Con mayores recursos duros de poder, Moscú pudo comenzar a desarrollar una asertiva estrategia internacional, tendiente a recuperar sus esferas de influencia. Dicha estrategia se desglosa de tres documentos fundamentales de la Rusia post-soviética: Concepto de Seguridad Nacional, aprobado por Putin a principios del 2000, pero basado en un trabajo de 1997, Doctrina Militar (1993) y Política Exterior Rusa (1993) aprobados por Yelstin. El principal texto era Concepto de Seguridad Nacional y el mismo afirmaba que existía una tendencia por parte de Occidente de crear una estructura global, unilateralista y liderada por los EE UU que busque sostener la unipolaridad. La intervención armada en Kosovo, ejecutada por la OTAN pero sin el consenso del Consejo de Seguridad de la ONU, se presenta como un ejemplo de dicha tendencia. Frente a este escenario, el rol de Rusia debía ser pujar por un orden multipolar y retener su influencia regional. La Doctrina Militar aporta otra idea central: near aboard (extranjero próximo) . Esta idea, reconoce la soberanía de las ex republicas soviéticas, no obstante, busca reconstruir la mayor integración posible, controlar el acceso a sus recursos energéticos y limitar la injerencia de otras potencias, en dicho espacio geográfico. No estaríamos equivocados en equiparar al near aboard con la vieja idea de “patio trasero” .
El impacto del 11-S en las relaciones bilaterales.
El contexto post 11-S – caracterizado por las guerras de Afganistán, Irak y el desarrollo de la doctrina de la Guerra Preventiva por parte de la Administración Bush - fue rápidamente capitalizado por Rusia. Debemos considerar que mucho antes de los ataques terroristas a New York y Washington, Moscú ya había sufrido actos de terrorismo así como también habían experimentado su propia versión de la “guerra contra el terror” en Chechenia. El haber compartido la dramática experiencia terrorista, sirvió para mejorar las relaciones con Washington.
Los sucesos del 11-S, motivaron la cooperación bilateral en el ámbito de la lucha contraterrorista. Los rusos olvidaron, momentáneamente, la noción de near aboard y le permitieron a los estadounidenses colocar bases áreas en Kirguiztán y Uzbekistán. Las mismas desempeñaron un rol clave en los primeros y cruciales días de la Guerra de Afganistán. Por su parte, los americanos accedieron a cooperar en la lucha contra los rebeldes chechenos, aportando tecnología satelital que facilitó la localización y eliminación de los líderes de la guerrilla chechena como Aslan Masjadov y Shamil Basayev .
Pero la cooperación bilateral post 11-S, centrada en la guerra contra el terror, prontamente comenzó a desarticularse. Desde la perspectiva de Moscú, Irak no guardaba relación alguna con lo que genéricamente se entendía como “guerra contra el terror”. Para los rusos, la invasión y ocupación de Irak solo buscaría reforzar la preponderancia de los EE UU en Medio Oriente. Los rusos también temían por sus intereses crematísticos: Lukoil tenía contratos petroleros firmados con Saddam Hussein, que serían dados por nulos una vez que su régimen fuese derrocado.
Pero la Guerra de Irak no fue el único inconveniente en la agenda bilateral. A lo largo de la 2ª presidencia de Bush se experimentarían distintas tensiones y conflictos.
La ampliación de la OTAN: Visiones divergentes.
El primer inconveniente que analizaremos son planes de ampliar la OTAN hacia el Este. Gran parte de este conflicto, se debe a la muy distinta ponderación que evalúan rusos y americanos sobre el verdadero significado de la ampliación de la OTAN.
Para los americanos la ampliación de la OTAN tiene connotaciones que superan ampliamente el plano estratégico-militar, donde comúnmente, se podría ponderar a la Alianza Atlántica. Tanto para Bruselas como para Washington, la expansión de las instituciones occidentales - inclusive las de seguridad como la OTAN y OSCE - tenía externalidades positivas hacia dentro de los Estados. Suscribir la membresía a estas instituciones, a menudo, era acompañado por la financiación de programas de políticas públicas, al mismo tiempo que generaba normas y reglas a las cuales los Estados debían comprometerse. De esta forma, la adhesión tenía un claro efecto lock-in, en favor de las reformas democráticas y de mercado. En síntesis, la ampliación de la OTAN no se la ponderaba exclusivamente desde el plano estratégico-militar sino también desde un plano político-doméstico que buscaba consolidar a las nacientes democracias.
Muy distinto era la opinión de las elites rusas. La percepción reinante en el Kremlin era que los americanos buscaban rodearlos o enjaularlos, acabar con su área de influencia en Europa Oriental y dislocar, preventivamente, cualquier redefinición de áreas de influencia en favor de ellos.
Para los militares rusos, la ampliación de la OTAN, debía enmarcarse en un panorama más amplio que incluyese todo el súper-continente euroasiático. De este modo, denuncian la injerencia de los EE UU a lo largo de todo su near aboard. Para los rusos, el principal instrumento con el cual los americanos ganaban injerencia son sus programas de ayuda militar(PAM) . Podemos entender a los PAM como una serie de acuerdos y programas que se ofrecen en forma de “paquetes”, que contienen la realización de ejercicios militares conjuntos, financiación de compra de armas y envío de asesores e instructores militares para capacitar a las tropas nativas. Mucha esta ayuda se justifica en función de criterios de seguridad energética, lucha contra el terrorismo, el combate de nuevas amenazas e incluso la utilización de las FF AA como hacedores de tareas humanitarias. Esta es una de las principales políticas que tiene Washington para con las regiones del Cauacáso y Asia Central . También debe sumarse las bases áreas, aunque en la actualidad, Washington solo posee una en Kirguiztán.
En Asia Pacifico, sospechan de la presencia militar en Corea del Sur y Japón. Al mismo tiempo, tienen una postura ambigua en referencia a Corea del Norte. Por un lado, Moscú define a la proliferación nuclear como un problema de seguridad que afecta a toda la Comunidad Internacional. Pero al mismo tiempo, se muestra más receptivo a los intereses de Beijing y Pyongyang a la hora de elevar sanciones en el Consejo de Seguridad.
En resumen, para los militares rusos la ampliación de la OTAN en Europa Oriental, la presencia discreta en Caucáso y Asia Central y, finalmente, el despliegue militar en Asia Pacifico, tienen por objetivo rodear a Rusia y enjaularla en el centro del espacio euroasiático.
La democratización del ex espacio soviético.
También genero gran controversia, las denominadas revoluciones de colores. Se llamo de esta forma a distintos procesos civiles, masivos y pacíficos que derrocaron a distintas dictaduras o democraduras (utilizando el término de O Donnell) y abrieron la puerta a un proceso de democratización. Siendo las más conocidas las revoluciones Rosa de Georgia (2003) y Naranja de Ucrania (2004). Estas democracias orientaron su política exterior en dirección a Occidente, en desmedro de Moscú. Tempranamente, tanto Kiev como Tbilisi, comenzaron a hacer lobby para ser aceptadas en la OTAN y la UE, siguiendo los pasos de otros Estados de la región.
Frente a estos sucesos, que fueron catalogados muy negativamente por la prensa rusa, Moscú comenzó a sospechar, retiro su apoyo a estos países y comenzó a presionar vía la CEI y otros mecanismos que la vinculan a estos países. Dichas revoluciones fueron peyorativamente denominadas democracias manufacturadas o democracias exportadas desde Occidente. Se argumentaba que dicho movimientos eran financiados por distintas ONG’s y Fundaciones Occidentales como Freedom House, the National Democratic Institute, the International Republican Institute, la fundación de George Soros Open Society, etc . En cambio, para Washington y Bruselas, Moscú debía respetar las decisiones soberanas de dichos Estados. Y de este modo, se genero una nueva controversia.
La nueva arma de Rusia: El gas.
Otro conflicto fueron las crisis del gas desatadas en los inviernos de 2006 y 2007. Para evaluar en su justa medida de estas crisis, debemos tener presente que Rusia es el gran proveedor de energía de Europa. Por si sola, aporta el 27% del suministro de crudo y 24% de gas natural de que consume el Viejo Continente.
En el invierno del 2006, Moscú le corto el gas a Ucrania e hizo temblar a Europa ya que por este país transita el 80% del gas que le importa a Rusia. Muchos analistas evaluaron que, si bien la razón oficial del corte era una renegociación de tarifas, se tratase de una venganza por la Revolución Naranja. Al siguiente invierno se dio una crisis similar en Bielorrusia. En esta oportunidad Moscú pretendía un aumento de las tarifas que pasarían de u$s 47 por mil metros cúbicos a u$s 110 también exigió que Minsk entregue el 50% de las acciones de su sistema de distribución del fluido. Por Bielorrusia pasa el 20% del gas que exporta Rusia hacia Europa. La crisis del gas, demostró que Rusia no teme en usar la energía con finalidades políticas.
La garra del oso en el Caucáso: la Guerra de Ossetia del Sur.
Muy probablemente el pico de la tensión bilateral se experimento en agosto de 2008 con la Guerra de Ossetia del Sur. Un día antes que comiencen los juegos Olímpicos de Beijing, tropas de Georgia atacaron objetivos en la provincia separatista de Ossetia del Sur. Dentro de sus objetivos, se hallaban tropas rusas que se encontraban cumpliendo con una misión de paz de la ONU. Ante la agresión, Rusia no se quedó de brazos cruzados y emprendió una blitzkrieg que no se detuvo en Tsjinvali (capital de Ossetia del Sur) sino que tomo la forma de una vasta campaña de retaliation. En tan solo tres días (del 9 al 12 de agosto) las fuerzas rusas atacaron varios objetivos que tenían poca o ninguna relación tenía con el conflicto en Ossetia. Como por ejemplo, un ataque aéreo en las gargantas de Kodori, la única región de Abjazia controlada por Tbilisi, la destrucción del puerto de Poti sobre el Mar Negro, el cual es una infraestructura fundamental para el transporte de crudo, la imposición de un bloqueo naval, el hundimiento de un barco de misiles georgiano, el bombardeo de un aeropuerto militar y de la ciudad de Gori, probablemente, el hecho más trágico de la guerra ya que la misma, de ninguna forma, podía ser considerara un objetivo militar.
La respuesta de la Comunidad Internacional fue un rechazo, a lo que se considero una exagerada y desmedida utilización de la figura de la legítima defensa, por parte de Rusia. Al poco tiempo de terminado el breve conflicto, el vicepresidente Cheney visitó Georgia, condeno la agresión de Rusia, brindo su apoyo al cuestionado presidente Saakashvili y prometió ayuda financiera para la reconstrucción de la infraestructura dañada. Como era de esperarse, la visita no cayó bien en Rusia.
Pero lo que Moscú perdería en términos diplomáticos, lo ganaría en términos de la reconstrucción de su esfera de influencia. La Guerra de Georgia termino de persuadir a los europeos sobre los escasos beneficios de ampliar la OTAN hacia el Este. Con anterioridad a la guerra, en abril del 2008, durante la Conferencia de la OTAN en Bucarest, tanto los alemanes como los franceses habían expresado su insatisfacción con la posibilidad de permitirles el ingreso a los ucranianos y georgianos. Luego de la guerra ya no quedarían dudas y, en muchas capitales - pero sobretodo las de Europa Occidental- ya no habría espacio para preguntarse que sentido tendría defender a un aventurero irresponsable como Saakashvili. En cierta forma, la guerra produjo “incentivos” para que los europeos dialoguen con Rusia, por fuera del marco de la OTAN y comiencen a especular con la posibilidad de un Helsinski II .
La vuelta de la política de los misiles en Europa.
El último escollo, fue la propuesta de la Administración Bush de colocar una batería de misiles en Polonia y una estación de radar en Checa. Desde Washington, se afirmaba que la colocación, de lo que se conoció como el escudo, respondía a la posibilidad de un ataque de un Rouge State como Irán. Según las propias fuentes iraníes, contaría con el misil Sejjil 2 que ya habría sido testeado y tendría un alcance de 1 900 kilómetros, llegando así a objetivos en Israel y el Sudeste europeo . Frente a este posible riesgo, los rusos ofrecieron colocar un escudo conjunto en su base en Gabala, Arzebaiyán. Pero la iniciativa fue descartada por Washington, generando más sospechas en Moscú. Durante los últimos años de la Administración de Bush, la relación, estuvo marcada por la polémica sobre el escudo y solo comenzaría a descomprimirse con el cambio de Administración.
Tempranamente, la Administración Obama, comenzaría a coquetear con la posibilidad de cancelar el proyecto. Cuando todavía no había pasado un mes de su asunción, Obama accedió a vincular la firma de un nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas (START) con el asunto del escudo . Para los rusos, no se podía avanzar en ningún ámbito de cooperación sin antes resolver dicha cuestión. Días más tarde, el vicepresidente Joseph Biden, en el marco de la Conferencia Internacional sobre Seguridad de Munich, declaró “(el proyecto) quedará supeditado a condiciones de eficiencia y de precio, y se hará en concertación con los aliados de la OTAN y Rusia .”
Al mes siguiente, Obama tendería puentes hacia Rusia. El prestigioso The New York Times, informó sobre una supuesta carta secreta que le hubiera mandado Obama a su par ruso, donde daba a entender la posibilidad de realizar un trade off. A Moscú se le exigiría que cancele la transferencia de tecnología hacia Teherán, de forma tal de obstaculizar o detener su programa nuclear. A cambio, Washington evaluaría la cancelación del escudo para Europa Oriental. Complementariamente, Obama declararía que las relaciones con Rusia deben comenzar de cero y estableció una relación - directamente proporcional - entre la amenaza nuclear iraní y el establecimiento de un escudo .
Finalmente, a mediados de septiembre de 2009, Obama anuncia la cancelación del escudo aludiendo, entre otros argumentos, que los iraníes se están especializando en misiles de corto y mediando alcance.
Dejando de lado, los elementos técnicos, queda claro que la decisión jerarquiza la importancia de las Guerras de Afganistán, (aunque en menor medida) Irak y el desafío nuclear iraní. Por debajo, queda el escenario de Europa Oriental y aún más abajo queda el Caucáso. En ese sentido, EE UU entiende que Rusia es una amenaza, en una medida mucho menor, que el volátil Medio Oriente y Asia Central. Muy probablemente, este reordenamiento de prioridades estratégicas donde “cae la cotización” de Rusia y “sube” Medio Oriente, no debe explicarse en función de delegar poder hacia una Europa más autosuficiente en materia de seguridad. Sino por una obligada economía de recursos, a la que Washington debe someterse, de no querer ser presa en el largo plazo de lo que Paul Kennedy denomino over-stretching. Es decir, hacer sangrar a su economía nacional en función de cumplir con una desbordante agenda de compromisos estratégicos, desparramados por todo el globo.
La Administración Obama ¿Una nueva oportunidad?
Muchos analistas advierten que la tensión y conflictividad en las relaciones ruso-estadounidenses se deben, en parte, a la ausencia de una política o estrategia de EE UU para con Rusia. “Increíblemente, la saliente Administración Bush, con sus varios expertos en la ex URSS, ha ignorado largamente a Rusia.” (…) “En ausencia de un enfoque de política consolidado, Rusia se ha vuelto un blanco fácil de varios intereses adquiridos de los EE UU .” En el mismo sentido, se argumenta que EE UU y Occidente perdieron dos valiosas oportunidades para establecer una verdadera alianza estratégica con Moscú.
La primera fue tras la implosión de la URSS. En aquel entonces, según distintos expertos, Rusia fue “abandonada a su suerte”. Si bien se reconoce que se concedieron préstamos y distintos tipos de ayuda financiera, vía organismos multilaterales o de forma bilateral, también es cierto que la ayuda era insuficiente, puntual y condicionada a reformas de difícil cumplimiento, en términos políticos. Como por ejemplo, la reducción de las políticas sociales de la era soviética. A pesar de la fuerte caída del PBI y los alarmantes e inéditos índices de pobreza, no hubo nada semejante a un “Plan Marshall” para Rusia. Es por eso que, para el común de la población rusa, el recuerdo de los noventas se encuentra sesgado. Se tiene más presente la inestabilidad política y económica que lo que ganaron en términos de libertad.
La segunda oportunidad, se genero a partir del contexto post 11-S. Cómo ya dijimos más arriba, los ataques terroristas solidarizaron las relaciones bilaterales y se pudo experimentar una suerte de primavera diplomática. Dicho contexto, no solo hubiese servido para establecer la cooperación contraterrorista, sino también para diseñar el marco de una alianza más profunda, que no solo se defina por lo negativo (antiterrorismo) sino también por lo positivo.
La nueva Administración en la Casa Blanca y la decisión del presidente Obama de cancelar el escudo misilístico en Europa Oriental, deberían ser entendidas como una tercera oportunidad. Tal vez, no sea posible establecer una alianza estratégica, pero si es posible reconfigurar las relaciones bilaterales, haciendo predominar las áreas de cooperación por sobre las áreas de conflicto.
A continuación, desarrollamos algunas áreas prioritarias que deberán desarrollarse en función de reconfigurar positivamente las relaciones bilaterales.
Política de No proliferación.
Contando con el 2° arsenal nuclear del globo y con amplios conocimientos en el área, Rusia tiene mucho que decir sobre como deben definirse las distintas políticas de no proliferación. Al mismo tiempo, es un actor central para la viabilidad de los mecanismos de aplicación. En otras palabras, sin el consenso y la cooperación de Moscú es inviable el sostenimiento de cualquier acuerdo multilateral, sobre las políticas de no proliferación.
Oficialmente, ambas naciones son partidarias de mantener el status quo y regular la tecnología nuclear, de forma tal de asegurarse que sea usada con fines civiles. No obstante – como producto de distintas experiencias históricas – ambos Estados mantienen distintas apreciaciones y actitudes en cuanto al peligro que representa la proliferación nuclear. En ese sentido, Alexei Arbatov, afirma que la URSS/Rusia, desde muy temprano, tuvo que lidiar con varios actores nucleares (EE UU, Gran Bretaña, Francia, China). En cambio, los EE UU disfrutaron de un breve monopolio y pudieron concentrar su nerviosismo en un único actor.
Paradójicamente, en la era de paz que comenzó luego de la Guerra Fría, se experimento un boom en el número de Estados que se alzó con el poderío nuclear (India, Pakistán y Corea del Norte) o que estuvieron/están cerca de lograrlo (Irak, Irán, Libia). Solo tres Estados desencalaron en sus programas nucleares militares y se enfocaron en fines energéticos. Pero ninguno por presiones internacionales, sino por motivos domésticos (Sudáfrica) o regionales (Argentina y Brasil).
De esta forma, la experiencia histórica preparo mejor a Rusia para este “despertar nuclear”. Este fenómeno - comenzado en los noventas y que, teniendo en cuenta distintas variables, parece profundizarse en la presente década - alarma a los EE UU en mayor medida. Arbatov agrega que la política exterior americana, al atribuirse el rol de sheriff, vuelve más proclive a que los Rogue State apunten a Washington. Por el contrario, Moscú no se presenta como el gendarme global (aunque si lo es a nivel regional) y sostiene una postura más flexible y prudente en cuanto a la política de no proliferación . Es así como, los dos Rogue State más paradigmáticos mantienen, aunque con distinto grado, buenas relaciones con Rusia.
Las distintas apreciaciones y actitudes también tienen raíz en los intereses comerciales. Las exportaciones de tecnología y combustible nuclear, son holgadamente mucho, más importantes para Rusia que para los EE UU. “Entre las exportaciones rusas (dominadas por el petróleo, gas y otras materias primas) los contratos nucleares se corresponden con los pocos productos de alta tecnología (además de las armas) que son competitivos en el mercado global .” Por lo tanto, para poder ganar participación en el comercio internacional e incrementar los recursos para su sector nuclear, las ventas al exterior son primordiales.
La postura real de Moscú podría ser sintetizada en los siguientes puntos. En primer lugar, “Rusia tiene un interés en reforzar los regimenes de no proliferación, pero no es su principal prioridad, ni en su política exterior ni en su estrategia de seguridad ”. En términos más simples, no piensa gastar su capital político-diplomático en el tema, pero si acompañaría una propuesta covalente a sus intereses. En segundo lugar, Rusia es escéptica en cuanto a la estrategia global de no proliferación de los EE UU. Para Moscú, está se encuentra sesgada por la constante aplicación de un doble estándar. Rechaza la nuclearización de Irán, pero antes de 1979 cuando eran aliados, no obstaculizaba su programa nuclear. En tercer lugar, “Rusia no está dispuesta a sacrificar sus intereses económicos y políticos en cooperación nuclear pacifica con otros países por el bien de un ideal abstracto de régimen .” Claramente, pone a sus intereses nacionales por encima de bienes colectivos. En cuarto lugar, Rusia no cederá a la presión estadounidense para abandonar contratos en aquellos países que se encuentran dentro del marco legal del Tratado de No Proliferación (TNP). Cómo dijimos más arriba, los ingresos por exportación son claves para la expansión del sector nuclear ruso. Dentro de este mismo punto, debemos mencionar la polémica que se desata entorno a la interpretación de dicho marco. El caso más resonante es el iraní: Para Moscú es legal pero no así, para Washington. Y finalmente, Rusia rechaza el uso de la fuerza como política de no proliferación. En este sentido, privilegia el uso de la diplomacia e instrumentos económicos para reforzar al TNP. Dado que los aliados europeos de Washington también piensan de este modo, podemos afirmar que se trata del punto más fuerte de postura de Rusia.
El desarrollo e implementación de una efectiva estrategia de no proliferación debe hacerse, de algún modo, con los puntos arriba mencionados.
Para Stephen Blank, la cooperación ruso-americana debe tener fundamento en los intereses comunes – que a pesar de la mala relación sucedida en los últimos años - ambas naciones tienen.
El primer interés común es la amenaza terrorista. Ambas naciones se hallan amenazadas por distintos grupos terroristas con la voluntad pero no la capacidad para lanzar un ataque con artefactos nucleares. Los europeos también evalúan en los mismos términos a la posible vinculación terrorismo + armas nucleares .
El segundo interés es la contención de la acelerada tasa de crecimiento de los países que desean o están comenzando a construir una capacidad nuclear. El autor advierte que el ascenso del programa nuclear iraní, está incentivando a 13 naciones sunníes. Tal vez el número resulte exagerado. Pero, con seguridad, no sería incorrecto afirmar que, al menos, Arabia Saudita, Egipto y Turquía cuentan con posibilidades reales. En este sentido, Rusia debería tener presente que alentar el programa nuclear de Teherán, tendrá como consecuencia no deseada, incentivar el programa nuclear de Ankara, histórico rival de Moscú. Como paradoja, Rusia terminaría incitando (de forma directa como el caso iraní o indirecta como sería el caso de Turquía) la creación de un cerco de Estados Nucleares en sus fronteras. Entre ellos podemos mencionar a Turquía, Irán, China, Corea del Norte y, potencialmente, Japón y Corea del Sur.
En tercer lugar, como las dos caras de una misma moneda, el progreso nuclear trae aparejado el desarrollo de sus respectivos delivery systems. Es decir, no solo se da un despertar nuclear sino también, en paralelo, un despertar misilístico. Blank afirma que para el 2015, países como India, Irán, Corea del Norte y Pakistán tendrán misiles con un alcance de entre 6 000 y 10 000 km . Aún incrementando su capacidad, solo Corea del Norte podría alcanzar objetivos en suelo estadounidense. En cambio, todos podrían poner el blanco en Rusia.
Redefinición de esferas de influencia.
La caída del imperio soviético significo para Rusia, la pérdida de una extensa esfera de influencia y la apertura de la misma a un nuevo juego de poder. A continuación, analizaremos como EE UU y la UE se proyectaron sobre el ex espacio soviético y como Rusia busca reconstruir su influencia. Para este propósito, estudiaremos las distintas políticas y estrategias empleadas y los objetivos estratégicos en juego. Serán evaluadas Europa Oriental y Asia Central por ser los más relevantes desde el punto de vista geopolítico.
Europa Oriental.
Es aquí donde Washington y Bruselas han concentrado sus recursos políticos y diplomáticos. La absorción de las ex naciones del Pacto de Varsovia se transformo en un imperativo geoestratégico. El proceso, que comenzó inmediatamente luego de la caída de la URSS, se caracterizó por la velocidad de la ampliación de la UE y la OTAN, la receptividad de los países de Europa del Este a ingresar a dichos clubes y la debilidad de Rusia (concentrada, mayoritariamente, en asuntos domésticos) para frenar dicho proceso. El resultado fue un Occidente cuyo límite se hallaba en las repúblicas bálticas y una esfera de influencia rusa severamente afectada. En la actualidad, solo Moldavia, Ucrania y Bielorrusia – aunque con distinto grado cada uno – se hallan bajo cierta influencia rusa. El resto de Europa Oriental se encuentra alineada, absorbida o contenida ya sea por la UE o por la OTAN.
Pero la expansión de la influencia Occidental hacia Europa Oriental, parecería estar llegando a su límite. La reciente decisión del presidente Obama, de cancelar el escudo misilístico en Polonia y Checa, abriría una nueva etapa de dialogo con Rusia. Pero el precio sería detener el avance de la influencia de Washington y Bruselas. No nos equivocaríamos en advertir que la misma suerte, correrá la expansión de la OTAN.
Aún admitiendo que tanto la cancelación del escudo como el límite a la OTAN, no se explican tanto por la fuerza de Moscú, sino por el cambio de prioridades de Washington. No deberíamos arribar a la equivocada conclusión de considerar a Moscú como una mera Potencia Regional. Aún le quedan dos espadas que esgrimir, que le permiten jugar en la liga de las Grandes Potencias.
La primera espada, que ya desarrollamos más arriba, es la provisión del gas.
En esta oportunidad, solo agregaremos que Moscú no solo se niega a firmar la Carta de la Energía Europea (un documento que regularía las relaciones energéticas y sometería a Rusia a un marco legal que restringiría su arbitrariedad) sino que pasa a la ofensiva. En los últimos años, ha amenazado de cortar el suministro de gas natural a 5 países. No solo pretende un mayor precio sino que también exige que entreguen el 50% de las acciones de su sistema de distribución del fluido. La finalidad sería convertir a Gazpron en un monopolio absoluto .
La segunda espada de Rusia, es la intimidación militar. En diciembre del 2007, Putin se retiró del Tratado sobre Fuerzas Convencionales en Europa. Este tratado fue firmado en 1990 y si bien la reducción de fuerza se aplicaba a ambos bandos, el acuerdo tenía un claro sesgo en contra de Rusia dado que este tenía un clara supremacía en armamento convencional (blindados, tanques, artillería, infantería, etc.) por lo tanto el tratado favorecía a la OTAN. Moscú justifico el retiro aludiendo a las pretensiones de Washington de instalar el escudo así como también ante el avance de la OTAN.
El retiro del tratado no generará un nuevo balance de poder. Las tropas de la OTAN aventajan a sus pares rusas tanto en términos cualitativos como cuantitativos y no hay posibilidades de revertir dicho balance en el corto y mediano plazo. La jugada de Moscú apunta a dos objetivos no militares. En primer lugar, se trata de la vieja política de presionar e intimidar a los europeos para que estos se desentiendan de los americanos . Esta intimidación se basa en la percepción rusa que asume que los europeos prefieren ceder ante ellos, a cambio de mayores posibilidades de paz y estabilidad. Si bien esta política no rindió sus frutos en el pasado, Moscú suponía que el desgaste de las relaciones interatlánticas, podía ofrecerle una nueva oportunidad.
Y el segundo objetivo de esta política es operar en las percepciones. De esta forma, Moscú apuesta a que los europeos lean el retiro del tratado no en términos de Balance de Poder a la Waltz, donde - como ya dijimos antes - no revertirá un equilibrio de poder ya consolidado, sino en clave de Balance de Amenazas a la Walt. El mensaje de Rusia es que si bien no cuenta con las capacidades si cuenta con la voluntad.
Asia Central.
Bajo ningún punto de vista, las repúblicas de Asia Central, se encontraban listas para la independencia. Hasta último momento, especularon con la posibilidad de continuar en Rusia, de alguna forma. Pero la opinión pública y las elites rusas del momento, veían a las pobres y poco desarrolladas republicas, como un lastre del cual debían desprenderse. Las republicas de Asia Central no contaban con una fuerte identidad nacional, la población se definía, preferentemente, en términos de tribus. Tenían una escasa o nula vida como Estados-Nación, sus fronteras eran (y son) un rompecabezas diseñado por Stalin con el deliberado objetivo de dividir y dominar. Sus economías se complementaban (asimétricamente) con Rusia. Y tanto sus líneas de comunicación como el diseño de su infraestructura tenían como única dirección a Rusia . En resumen, en los años noventas, la viabilidad de los Estados de Asia Central no estaba garantizada.
La política estadounidense hacia la región, comenzó a tomar forma hacia mediados de la pasada década. La misma podría ser definida por un axioma desarrollado por Zbigniew Brezezinski: “Los EE UU se encuentran demasiado alejados como para ser un actor dominante, pero son lo suficientemente poderosos como para establecer algún tipo de compromiso con la región.” Este compromiso, se constituye de dos partes que son complementarias: pluralismo geopolítico y libre acceso a la región. Por pluralismo geopolítico, Brezezinski se refiere al sostenimiento de la soberanía, independencia e integridad territorial de las nuevas republicas. De este modo, se rechaza cualquier absorción por parte de alguno de sus poderosos vecinos. El libre acceso a la región es una crítica a la sistemática política rusa de querer retener el monopolio de los accesos a la región. La región es rica en petróleo y gas natural, sin embargo, los oleoductos y gasoductos que comunican la región con el mundo exterior, son controlados por Rusia. Frente al monopolio ruso de los accesos, el ex asesor de Jimmy Carter, propone construir obras que no pasen por Rusia.
La idea de romper con el monopolio ruso sobre Asia Central también se manifiesta en la National Energy Policy (2001). El documento – un guía de sugerencias de política que constituyeron los lineamientos de la estrategia de seguridad energética de la Administración Bush – fue elaborado por una comisión de especialistas, aglutinados en National Energy Policy Development Group (NEPDG) y encabezados por el vicepresidente Cheney . Dicho trabajo, afirma que las reservas de Kazajstán y Azerbaiján totalizan una cifra superior a las del Mar del Norte y son apenas inferiores a las de los EE UU. También se destaca la importancia de la construcción del oleoducto Baku-Tbilisi-Ceyhan (BTC). En mayo de 2005 el oleoducto fue inaugurado y se transformo así en el primer oleoducto que comunico las riquezas del Caspio con los mercados internacionales, esquivando a Rusia.
Pero con los sucesos del 11-S, la región tendría una nueva importancia para los EE UU. Además de la instalación de bases aéreas, Washington aumentaría la asistencia económica y su presencia militar.
En el caso de Uzbekistán, la ayuda económica se triplicaría, llegando a los 300 millones de dólares. Para Georgia irían unos 64 millones en concepto de un programa de equipamiento y entrenamiento militar. Para Azerbaiján, 10 millones para reforzar la vigilancia fronteriza y la seguridad naval, recordemos que los yacimientos de dicho país son off shore.
La presencia militar también se expandiría. Para mayo de 2003, los EE UU tendrían desplegados 3 000 soldados, en 4 bases y se encontrarían desarrollando una estrecha cooperación en la lucha contra el terrorismo y agrupaciones fundamentalistas con todos los países de la región, menos Turkmenistán. Además de ser fronteriza con Afganistán, la región se encuentra ubicada en el centro de lo que el ex Secretario de Defensa, Rumsfeld, llamó el largo Arco de la Inestabilidad. El cual comienza en Medio Oriente, atraviesa Afg-Pak, continúa en Asia Central, y finaliza en el Pacifico Noreste, con la persistencia de la amenaza de Corea del Norte. “En respuesta, el Pentágono ha lanzado un realineamiento global de su postura de defensa diseñada a ganar control estratégico de este Arco a través de la expansión de la presencia militar en esos teatros .”
Actualmente, la presencia militar en la región se ha reducido significativamente. En gran medida, puede explicarse por la presión que ejercieron Rusia y China, ambos países sospechan y recelan de la presencia estadounidense. Es sabido, que Rusia ha llegado a recompensar a las republicas de Asia Central por la perdida de ingresos que represento rescindir con anterioridad el contrato de alquiler de las bases aéreas a EE UU.
Pero también están presentes dificultades domésticas en los EE UU. Al establecer una relación duradera con algunos de los Estados de Asia Central se establece, también, una relación con una dictadura. Para aminorar este difícil matrimonio a la opinión pública y al Congreso, el Ejecutivo estadounidense se ve obligado a implementar una batería de programas de liberalización o democratización. Estos programas consisten en subsidios u otros beneficios económicos para los regimenes dictatoriales. A cambio, estos se comprometen a incrementar sus estándares en derechos individuales. Pero al identificarse pocos o nulos progresos en estos programas, tanto el Congreso como la opinión pública, retiran su apoyo, dificultando las relaciones bilaterales y haciendo insostenible en el mediano plazo, el mantenimiento de una relación con una dictadura.
Frente a los límites que se presentan al desarrollar una inserción directa. La nueva estrategia de Washington parecería apuntar a un involucramiento indirecto. La estrategia consistiría en delegar poder en un Estado Pívot , es decir, un Estado que mantenga buenas relaciones con EE UU, pueda responsabilizarse por la estabilidad regional, proyectar cierto poder y no atemorizar a sus vecinos.
El elegido sería Kazajstán. Según un informe del CSIS-IND Task Force “Los lideres kazajos son partidarios de un más efectivo rol de los americanos y europeos en Asia Central (…) pero sin lesionar las cordiales relaciones que Astana tiene con Rusia. (…) Kazajstán es también un factor de estabilización en la competencia geopolítica de las Potencias Regionales por el acceso e influencia a lo largo de Asia Central.” Para concluir el informe, afirman que se debe reforzar el rol de Astana como estabilizador regional .
La preferencia por Kazajstán no debería sorprendernos, se trata del Estado con el mayor PBI y PBI per capita, presenta cierto dinamismo económico, es políticamente estable, cuenta con una política exterior que busca desmonopolizar la región y ha liderado distintas iniciativas de integración regional. Ya en 1997, Brezezinski lo definía como el “escudo” de Asia Central. Entendía que su soberanía era clave para sostener el pluralismo geopolítico y que, por lo tanto, debería ser foco de una especial política de Washington .
Conclusiones: Política multilateral de no proliferación y construcción de esferas de cooperación.
Configurando las relaciones bilaterales en la tercera década de la post Guerra Fría
El saldo de las relaciones ruso-estadounidenses, en la década de los noventa, podría sintetizarse como positivas pero insuficientes. Desde la perspectiva de Washington, Rusia no concluyo ni su proceso de democratización ni su reforma económica que la consolide como una economía de mercado, abierta y crecientemente competitiva. En concepto de estrategia internacional, si bien no se entró en una nueva etapa de rivalidad, tampoco finalizo de alinearse con Occidente. Desde la perspectiva de Moscú, la ayuda económica presentada fue insuficiente, se aprovecho la momentánea debilidad para redefinir las esferas de influencia en su contra y se dejo de tratar a Rusia como a una Gran Potencia.
La síntesis de la presente década podría ser exactamente al revés: negativas pero no tanto. El alentador avance que experimentaron, inmediatamente después del 11-S, llevó a Brezezinski a afirmar que “Aunque la nueva inclinación pro occidental del Kremlin era ya anterior al 11-S, los atentados de ese día hicieron más sencillo justificar esa postura frente a las críticas de los elementos de la propia elite política rusa…” En ese contexto, se creo el Consejo OTAN-Rusia (2002) y se estableció la cooperación bilateral para la lucha contraterrorista. Pero al poco tiempo, las relaciones comenzaron a deteriorarse nuevamente. Sin embargo, no se cayó – a pesar de los dichos de Putin y de la prensa internacional - en una verdadera reedición de la Guerra Fría. A diferencia del fenómeno experimentado luego de la 2ª Guerra Mundial, no se constituyo ni un nuevo polo de poder que generé bipolaridad, ni se desarrolló un conflicto de dimensiones verdaderamente globales. Es decir, la rivalidad o, mejor dicho, las malas relaciones ruso-estadounidenses no significan, necesariamente, una nueva Guerra Fría.
Es importante aclarar este punto, ya que sí asumimos que se trata de la recreación de un viejo conflicto, recurriremos a viejas herramientas. Como por ejemplo, armar a los vecinos de Rusia, desplegar tropas en Polonia, Georgia y el Báltico, otorgarle un plan de acción a Ucrania y terminar las relaciones con Moscú. En ese caso, Dmitri Trenin, sugiere que el resultado será una Europa más tensa pero no más segura .
En el año que le queda a la corriente década, las nuevas Administraciones en Moscú y Washington, han comenzado a revertir la tendencia. Indudablemente, se trata de una auspiciosa noticia, sin embargo el saldo del decenio no será positivo.
2010: la nueva agenda bilateral.
Teniendo en cuenta los temas abordados en la presente investigación, consideramos que la nueva agenda bilateral 2010, deberá estar enfocada de la siguiente forma y compuesta por los siguientes asuntos.
Definición de una nueva política global de no proliferación: Los 20 años transcurrido desde la caída del Muro de Berlín, han demostrado la insuficiencia de emprender, unilateralmente, una efectiva política de no proliferación. Se debe asumir como inviable cualquier política que no tenga el visto bueno y la cooperación activa de Rusia.
En orden de darle más sustento y legitimidad, a dicha política, sería preciso diseñar un enfoque multilateral. De esta forma, podrían incluirse (y lo más importante: comprometer) a los rising powers como China e India y a potencias regionales menores (como Brasil, Argentina y Sudáfrica). Esta nueva política no debe salirse del marco de las distintas agencias que comprenden la temática (lideradas por la AIEA). Se debe hacer explicito el rechazó al uso de la fuerza o circunscribir su ejercicio al consenso del Consejo de Seguridad de la ONU. A través de los distintos entramados legales e institucionales (como AIEA y ONU) se debería proceder a identificar los legítimos intereses comerciales de Moscú o cualquier otro proveedor nuclear de la mera transferencia de tecnología con fines militares. También, en función de ganar legitimidad, las Grandes Potencias deberían eliminar los dobles estándares.
En cuanto al despertar misilístico, dado que EE UU y Rusia concentran, mayoritariamente, el conocimiento y la producción la elaboración de un marco regulatorio debería exigir menor coordinación.
Redefinición de las esferas de influencia: Reconocer un límite a la proyección de poder de Occidente en el ex espacio soviético, no significa necesariamente, entregar un “cheque en blanco” a Rusia. En este sentido, un eventual accionar agresivo y unilateral por parte de Rusia será denunciado por la Comunidad Internacional, repercutirá negativamente en la imagen de Moscú, se vera afectada su política de soft-power y no saldrá inmune en los distintos Foros Internacionales. Aún admitiendo que difícilmente pueda expandirse la OTAN hacia el Este, no necesariamente la misma suerte, tendría la UE. Moscú no podría, con tanta vehemencia, denunciar que la están rodeando.
Tampoco sería correcto entender a Europa y el ex espacio soviético como un mapa que solo tiene dos colores, tal como en los mejores tiempos de la Guerra Fría. Es decir, deberíamos ver y entender al nuevo mapa de Euroasia como esferas de influencia solapadas por múltiples actores.
En el escenario de Europa Oriental, podríamos ver una mayor influencia de la UE-OTAN-EE UU, así como también esferas solapadas en Ucrania.
El Caucáso presentaría un balance más favorable a Rusia, pero no debería menospreciarse la presencia euro-estadounidense. Aquí, sus intereses son más limitados que en Europa Oriental y, por lo tanto, sería fácil aceptar un menor grado de influencia. Dichos intereses pasan por consolidar la estabilidad regional, combatir al terrorismo y asegurar el suministro de energía vía el oleoducto BTC y otras posibles líneas de comunicación.
En Asia Central, la influencia estadounidense – que aumento sustancialmente tras el 11-S – se ha reducido rápidamente. No obstante, la puesta en marcha de la estrategia de delegar poder en un Estado pívot, ofrece oportunidades que aún es temprano para evaluar. Pero la falta de proyección de poder estadounidense es más que compensada por la sistemática penetración de China. El imperio han tiene una amplia agenda de intereses en Asia Central que la transforman en un dinámico actor y no siempre coincidente con Rusia. El mayor punto de conflicto con Moscú, es la energía. Mientras que los rusos, como ya dijimos más arriba, desean retener el monopolio de los accesos, China - como el 3ª importador global de crudo - tiene una imperiosa necesidad de lograr nuevas fuentes de suministro. En resumen, Asia Central presenta una triple solapacíon.
En orden de seguir apostando por la reconstrucción de la relación bilateral, Rusia y EE UU deberían jerarquizar dos temas en su agenda común.
En primer lugar, se debe jerarquizar las amenazas comunes que las Grandes Potencias deben enfrentan. Los movimientos fundamentalistas, grupos terroristas (que no siempre deben entenderse como sinónimos), crimen organizado, narcotráfico y otros actores no estatales hostiles - comúnmente denominados nuevas amenazas - representan una oportunidad para la cooperación e instrumentación de estrategias, necesariamente, bilaterales o inclusive multilaterales. Un abordaje multilateral, a esta problemática, podría trastocar la noción de esferas de influencia, asemejándola más a una idea de áreas de cooperación.
En segundo lugar, se debe comenzar a jerarquizar una idea-fuerza que gire entorno al concepto de Espacio Común de Seguridad para Euroasia. Este concepto, no debe aspirar a materializarse en el corto plazo, sino que debe ser interpretado como un Norte para la nueva agenda bilateral. También debería verse como la definición por la positiva, de una nueva alianza ruso-estadounidense.
Las nociones sobre la construcción de un Espacio Común de Seguridad para Euroasia, pueden encontrarse en la temprana post Guerra Fría. En 1997, Brezezinski afirma “La tarea a largo plazo está aún por hacer y consiste en cómo impulsar la transformación democrática y la recuperación económica de Rusia impidiendo, al mismo tiempo, el resurgimiento de un imperio euroasiático que pueda obstruir la meta geoestratégica estadounidense de configurar un sistema euoroatlántico más extenso y al que Rusia pueda estar vinculada de manera estable y segura ”. El concepto vuelve a ser planteado en 2005, en su libro “El dilema de EE UU: ¿Dominación global o liderazgo global?”. En esta ocasión expresa “La inclusión a largo plazo de Rusia como un Estado europeo normalizado y de categoría media (…) dentro del sistema euroatlántico generaría una base mucho más amplia para afrontar los conflictos crecientes en los Balcanes globales del Asia occidental y central .”
En síntesis, las relaciones ruso-estadounidenses desbordan holgadamente el plano bilateral, tienen múltiples implicancias estratégicas y configuran la estabilidad, de lo que Harold Mackinder denominaba la Isla Mundial.
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Por Juan Pippia, licenciado en Ciencia Política y estudiante de RRII de la maestría de FLACSO-San Andrés.
