Introducción.¿Cuál es la diferencia entre una Potencia Media (PM) y una Potencia Regional (PR)? ¿Se puede ser ambos al mismo tiempo? ¿Cuáles son los atributos de una PM y cuáles los de una PR? ¿Quines son PR y quienes son PM? ¿Dónde podríamos ubicar a la Argentina en esta ensalada conceptual? La arbitrariedad, subjetividad y falta de consenso se imponen a la hora de colocar etiquetas para definir a una amplia franja de países que se reparten a lo largo del globo, sin tener otro aglutinante que el de no ser una Súperpotencia (SP). En el presente trabajo buscaré ofrecer una definición concreta de cada uno de estos conceptos que en la actualidad se usan indistintamente, generando una innecesaria confusión.
El concepto de Potencia Regional de Nolte.
Antes de introducirnos en la construcción de las definiciones, creemos conveniente descartar algunos conceptos que han ganado cierto reconocimiento en el ámbito de la teoría de las Relaciones Internacionales.
En primer lugar, se halla la definición de PR de Detlef Nolte[1]. Según el autor, le corresponde a las PR una especial responsabilidad por la seguridad y estabilidad de su región. De esta forma, Nolte afirma que las PR deben cumplir con ciertas condiciones.
Rol de liderazgo y estabilizador en su región.
Voluntad y capacidad para asumir el liderazgo.
Debe ser aceptado por sus vecinos.
Más adelante, agregará, que deben promover el enfoque multilateral y cooperativo en la política internacional.
Muy en línea con las afirmaciones de Nolte, se encuentra con la argumentación de Stefan Schirm, quien entre otras condiciones, argumenta que las PR deben contar con el reconocimiento de su status tanto por parte de sus vecinos como de otros Estados, por fuera de la región.
En el mismo trabajo, Nolte advierte que como muchas PR recurren a menudo a estrategias propias de las PM, como por ejemplo, la formación de coaliciones políticas en el seno de instituciones internacionales, el compromiso con las Misiones de Paz de ONU u otros organismos regionales de seguridad, el desarrollo de una diplomacia de nicho, la aplicación de una política de “Buen Ciudadano”, entre otras. Esta coincidencia, lo lleva a Nolte a crear el muy poco constructivo y confuso concepto de Potencia Regional Media (PRM), a las cuales define como socios claves de las PR, ya que actúan como pivotes para la construcción y consolidación de las estructuras regionales de Regional Governance.
Crítica a la noción de Nolte de PR.
Consideramos que la definición de PR de Nolte, es excesivamente ambiciosa, termina englobando demasiadas características y no logra generar capacidad explicativa. Tengamos en cuenta sus 10 requisitos para ser definido como PR…
Ser parte de una región específicamente delimitada.
Tener una pretensión de liderar la región.
Influir, significativamente en la geopolítica e identidad de la región.
Disponer de recursos materiales, organizativos e ideológicos para la proyección de poder.
Estar económica, política y culturalmente conectado con la región.
Tener gran influencia en la región.
Tener influencia en las estructuras de Regional Governance .
Definir, significativamente, la agenda de seguridad.
Tener reconocida o respetada su posición de liderazgo por los Estados adentro y afuera de la región.
Estar integrado a foros internacionales donde articula, no solo sus intereses, sino que también actúa como representante de los intereses regionales[2].
Aplicando su modelo a la realidad, no encontraríamos con que las PR son muy pocas. No podríamos hallar ninguna PR en Medio Oriente y África del Norte, ni en Asia Meridional, ni en Asia Pacifico. Solo podríamos hallar PR a la Nolte, en Europa con los casos de Alemania, Francia y Gran Bretaña y en Norteamérica con los EE UU. Pero sería absurdo, definir a estas SP como PR. Los únicos casos que discutiblemente podrían entrar, sería Brasil en Sudamérica, Sudáfrica en el Sur de África y, en mucha menor medida, Indonesia en el Sudeste Asiático. Aún así, vemos que el poder explicativo de esta definición, es pobre en su mejor caso, siendo este Brasil.
El caso de Brasil es el que mejor se apegaría a la definición de Nolte. Ya que de ninguna manera es una SP y al mismo tiempo cumple con varios de los requisitos de Nolte. Sin embargo, aún en este caso, se presentan debilidades. En gran medida, es debatible si Brasilia puede cumplir con los requisitos 6, 8 y 10. En cuanto al requisito N° 6 (gran influencia en la región) Brasil debe lidiar con el proyecto chavista que emana de Venezuela y tiene alineados a Ecuador y Bolivia. Otro factor que reduce la influencia de Brasilia es la continuidad de Washington en el conflicto colombiano. Justamente, el conflicto colombiano más la inestabilidad en la región andina de Sudamérica y la presencia de los EE UU en suelo colombiano hablan de lo que Buzan y Waever denominarían un Subcomplejo de Seguridad Regional (SCSR)[3], donde Brasil participa, pero no influye significativamente, como si lo hace en el SCSR del Cono Sur. Así, estamos en condiciones de afirmar que Brasil, no define, significativamente, la agenda de seguridad de la región, por lo tanto, no cumple con el requisito N° 8. Por último, resta analizar la condición N° 10: representar los intereses regionales. Aquí se da una dualidad que nos obliga a condicionar la respuesta. Por un lado, efectivamente, Brasil ha representado los intereses regionales en el ámbito de la OMC, cuando buscaba concesiones de los Países Desarrollados (PD) en materia de comercio agrícola. Sin embargo, la eterna candidatura de Brasil a una silla permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, sería vetada por la Argentina y, muy probablemente, también por Venezuela.
Como podemos apreciar, la definición de Nolte solo podría aplicarse correctamente a Súper Potencias como EE UU, Alemania, Francia y Gran Bretaña, lo cual carece de sentido y su capacidad explicativa, sería absurda. En cambio, su capacidad explicativa sería mayor, si procedemos a aceptar cierto estiramiento conceptual e incluimos a Brasil, Sudáfrica e Indonesia. Llegado a este punto, podemos afirmar que una definición que deja un universo de solo tres casos, probablemente, no sea la mejor.
Otro problema que surge de la ambiciosa definición de Nolte, es que la misma termina absorbiendo al concepto de PM, dejando a este último vacío de contenido. Al incluir en sus 10 características a criterios tales como tener reconocida o respetada su posición de liderazgo por los Estados adentro y afuera de la región; articular, no solo sus intereses, sino también los de su región y actuar como su representante; tener la pretensión de liderar la región y tener influencia en las estructuras de Regional Governance, las PR a la Nolte, no dejan espacio para las PM. De esta forma, la ambiciosa definición de PR termina dejando sin atributos propios a las PM, haciendo de esta forma, muy difícil emitir una definición razonable de las mismas.
Otra consecuencia, de esta inflada definición de PR es que, en la práctica, hace indistinguibles a las PR de las PM. Es probable, que por ello crea la confusa categoría de PMR, como salvoconducto de su teoría.
En conclusión, la definición de Nolte de PR, no tiene poder explicativo dado su limitado universo de casos y por otro lado, al sobrecargar la definición de PR no logra distinguirla, efectivamente, de las PM.
El concepto de Potencia Media de Adam Chapnick.
Otro enfoque influyente en la teoría de las Relaciones Internacionales, es el concepto de Adam Chapnick de PM. Según el autor canadiense, existen tres enfoques en relación al tema…
El Funcional: Busca normalizar el status de los Estados cuando su poder se encuentra temporalmente exagerado.
El de Comportamiento: Se basa en una explicación circular; son PM aquellos Estados que se comportan como tal.
El Jerárquico: Ordena jerárquicamente a los Estados en el sistema internacional, en función de capacidades y recursos de poder[4].
Según Chapnick, el enfoque funcional es impreciso ya que identifica a Estados en función de su capacidad de influir. Sin embargo, la capacidad de influir fluctúa al ritmo de los recursos políticos y económicos, en un momento dado. Si el caso de Canadá, luego de la 2 GM, el mejor ejemplo.
En cuanto al enfoque basado en el comportamiento, el autor se hace de las críticas de Robert Cox para afirmar que las PM no son Estados, sino instrumentos o estrategias. No se pueden definir objetivamente ya que sus características (formación de coaliciones políticas en el seno de instituciones internacionales, el compromiso con las Misiones de Paz de ONU, etc) no son mesurables como bien lo son los recursos duros de poder, que imperan en el Realismo Clásico.
Finalmente, Chapnick ofrece el enfoque jerárquico. El mismo se basa, en lo que el autor entiende como un fracaso de la política exterior canadiense que trato de institucionalizar el concepto de PM a través de un tratamiento diferencial para su elección en el Consejo de Seguridad de la ONU. El artículo 23 de la Carta, establece que para ingresar al Consejo se privilegian las capacidades y un criterio geográfico. Y no se hace alusión alguna al criterio de PM, que quedara relegado a los ámbitos académicos o políticos, pero no tendrá reconocimiento formal en la ONU.
Establece así un criterio jerárquico, serán PM aquellos Estados que se encuentran por debajo de las GP y por encima de aquellos Estados con nula o insignificativa influencia. Y serán mesurados en términos de recursos duros de poder. De esta forma, los EE UU, Rusia y China podrán ubicarse en la punta del sistema internacional y en una posición intermedia, es decir las autenticas PM, serían Gran Bretaña, Francia, Alemania, Japón y, discutiblemente, India. Pero de ninguna manera, Canadá, Suecia, Argentina o Brasil podrían considerarse PM. Siguiendo a Chapnick, estas sería más correcto denominarlas Potencias Funcionales, es decir, Estados con capacidad de ejercer influencia en base a Capacidades Relativas, Intereses e Involucramiento Especifico[5].
Chapnick, remata su definición argumentando que de este modo se ordena a los Estados en grandes, medianos y pequeños en función de ellos mismos, logrando así una definición objetiva.
Critica al concepto de PM de Chapnick.
Mientras que en Nolte podíamos ver que su “pecado” era la ambición, en Chapnick podemos ver que su “pecado” es la objetividad, casi geométrica, que ofrece al ordenar, a todos los Estados, en función de sus recursos. La objetividad de Chapnick, logra ordenar a los Estados, sin embargo, su poder explicativo sobre las PM se reduce a la casi tautológica afirmación de ser Estados intermedios entre las GP y el resto. La definición de Chapnick, por un lado, no tiene poder explicativo ya que nada nos dice sobre el comportamiento, las estrategias y objetivos de las PM. Paralelamente, al definir como PM a Gran Bretaña, Francia, Alemania, Japón y en menor medida India, Chapnick produce una herramienta conceptual imposible de trasladar a otros marcos teóricos, ya que existe un amplio consenso[6], entre los teóricos de las PM, que identifica a los países de Chapnick como GP y postula como PM a países como Canadá, los Escandinavos, Brasil, Argentina, Sudáfrica, Malasia, Australia, etc. De esta forma, aquellos investigadores que quieran trabajar el concepto de PM de Chapnick, se verán imposibilitados de “salir” de su marco, así como tampoco podrán sumar los aportes de casi todo el resto de la bibliografía sobre PM.
Al concentrarse en el orden jerárquico, Chapnick descarta, deliberadamente, el estudio del comportamiento de los Estados, de esta forma, le recorta poder explicativo a su concepto.
En síntesis, la definición de Chapnick queda excluida del resto de la bibliografía de PM y, al poner un alto precio a la objetividad, sacrifica el poder explicativo.
Hacia una definición no arbitraria de los conceptos.
A continuación desarrollaremos algunas definiciones que tendrán por objetivo clarificar, explicar y sintetizar los consensos académicos hasta ahora logrados en torno a la literatura sobre PR y PM.
Potencia Regional: Es aquel Estado cuyos recursos duros de poder (siendo estos: Población, PBI, PBI per capita, Presupuesto de Defensa y número de uniformados.) son mayores que el de sus vecinos, con quienes conforma un Complejo Regional de Seguridad (CRS). De esta forma, podemos denominar a esta definición como materialista. Como se podrá apreciar, simplemente, se trata de sumar cifras mesurables, contrastarlas con la de los vecinos y delimitar un región, siguiendo los criterios de Buzan y Waever. La presente definición descarta prescripciones del tipo normativo ya que consideramos que una Potencia Regional, no necesariamente debe comportarse de una manera determinada.
Llevando esta definición a la realidad podremos encontrar a EE UU en Norte y Centroamérica, en Sudamérica a Brasil, en África del Sur a Sudáfrica, en África Occidental a Nigeria, en el ex espacio soviético a Rusia y en Asia Meridional a India. En algunos CRS podemos encontrar más de una PR como es el caso de Europa, Asia Pacifico y Medio Oriente.
En el caso Europeo, podemos advertir que Alemania es la más poblada, de mayor PBI, mayor presupuesto de defensa y mayor numero de tropas, sin embargo dos factores relativizan su título de PR. En primer lugar, si bien aún no hay una integración en materia de Política Exterior y de Defensa Común como si hay en los ámbitos comerciales y monetarios, podemos afirmar que Alemania se halla enmarcada y comprometida en un vasto proyecto de políticas de seguridad cooperativa. Y en segundo lugar, tanto Gran Bretaña como Francia tienen un diferencial de poder menor, pero la brecha no es significativa y casi podríamos hablar de una paridad estratégica. A esto debemos sumar que ambas son poseedoras de armas nucleares y miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU. Por último, debemos mencionar la presencia de los EE UU y la aglutinación de las PR europeas en el marco de la OTAN. Este enjambre institucional y el involucramiento de una potencia off-shore reduce las posibilidades de un accionar unilateral por parte de Alemania. Por lo tanto, en el caso Europeo, podríamos hablar de un podio donde el primero no aventaja sustantivamente a sus seguidores.
En el caso de Asia Pacifico podemos hablar de una diarquía, constituida por Japón y China. Mientras que el primero se alza con un mayor PBI y PBI per capita, el segundo puede ostentar una mayor población, número de tropas y, presumiblemente, un mayor presupuesto de defensa. China también es poseedor de armas nucleares y miembro permanente del Consejo de Seguridad. Pero Japón compensa su debilidad militar con una alianza estratégica con los EE UU que recompone el equilibrio militar en la región.
Finalmente debemos mencionar el caso de Medio Oriente, el cual se caracteriza por ser el más multipolar. Aquí podemos encontrar que Turquía con el mayor PBI y el mayor número de tropas, Egipto con la mayor población, Arabia Saudita con el mayor presupuesto de defensa e Israel con el mayor PBI per capita. A este cuadro debemos sumar la posesión por parte de Israel de la bomba atómica, el creciente asenso de Irán, quien prontamente se harán con armas nucleares y además, no esta muy rezagado en los demás recursos duros de poder frente a sus vecinos y por último, no podemos olvidar la masiva presencia de los EE UU en la región, jugando su rol de off-shore balancer. En conclusión, no sería equivocado hablar de Turquía, Arabia Saudita, Egipto, Israel y, cada vez en mayor medida, de Irán como PR de Medio Oriente.
Si bien EE UU, Alemania, Gran Bretaña, Francia, Rusia, China y Japón son PR, en la práctica, deben ser estudiadas como lo que realmente son, es decir, Súper Potencias (SP). Por lo tanto, si bien son PR, deben ser analizadas como SP.
Esta definición presenta las siguientes ventajas…
Es simple y fácilmente mesurable.
Al descartar descripciones normativas no obliga a las PR a comportarse de una determinada forma.
Se las puede contrastar fácilmente.
No absorbe al concepto de PM.
Y tal vez, su mayor ventaja: Se las puede desacoplar y prestar para otros marcos teóricos.
Aunque también tiene desventajas….
No predetermina, ni trata de anticipar posible comportamiento. Es decir, las PR son neutras.
Deja poco espacio para las 2° PR. ¿Acaso no debemos tener en cuenta la política exterior mexicana a la hora de evaluar la geopolítica de Centroamérica y el Caribe? Aunque frente a esto debemos recordar que el concepto de CRS admite la existencia de Subcomplejos Regionales de Seguridad y de esta forma se puede admitir un rol para las 2° PR.
No se tiene en cuenta los recursos blandos de poder.
Considero que la definición materialista gana poder explicativo al no reducir el universo a poco casos sin caer, al mismo tiempo, en una sobre-extensión que la vacía de contenido.
Por el contrario, para la construcción de la definición de PM, nos fundamentaremos en el comportamiento y la materialidad tendrá un rol subordinado. Por lo tanto, en el caso de las PM, podemos hablar de una definición conductista. Esta definición no entra en colisión con gran parte de la literatura que reconoce pueden ser PM aquellos Estados que se reconozcan como tal, es decir, se trata de una identidad auto-creada. Sin embargo, en nuestra definición se profundizará más y se buscará formas de cuantificarlo.
Potencia Media: Son aquellos Estados que…
Utilizan estrategias de soft power, en mucha mayor medida que políticas de hard power, para alcanzar sus distintos objetivos de política exterior.
Con el objetivo de que no se recurra a políticas de hard power, a menudo se ofrecen como mediadores en distintos conflictos. Las PM pueden hacer esto con fines “ofensivos”, como incrementar su prestigio en el ámbito internacional (como el caso de la participación de Noruega en el conflicto palestino-israelí que derivo en los Acuerdos de Oslo) o con un propósito más “defensivo”, como podría ser evitar que un spill over regional afecte a su país (como es el caso de la Quiet Dipolmacy de Sudáfrica en la crisis de Zimbabwe[7]).
En línea con este comportamiento, se suscribe a la tendencia de las PM a adoptar un rol de interlocutor y de tendedor de puentes entre distintas culturas, bloques o naciones. Como ejemplo, podríamos mencionar a Turquía y su rol de puente entre los países musulmanes y Occidente.
Ejercen una Diplomacia de Nicho, es decir, concentran recursos políticos y diplomáticos en específicas áreas donde los Estados tienen alguna ventaja comparativa, es fundamental para su Interés Nacional, creen que podrán hacerse con una ganancia y no se dispersaran sus recursos[8].
Utilización de estrategias de enmeshment , es decir, la creación de un entramado legal-normativo-formal que “enrede” a las GP o Rouge-States de forma tal que les reduzca sus márgenes de maniobra unilateral, los someta a un comportamiento previsible y los implique en una interdependencia simétrica, en materia de seguridad, con sus vecinos. En ocasiones, las estrategias de enmeshment buscan implicar a GP off-shore con el objetivo de comprometerlas en la seguridad regional[9]. También esta estrategia puede tener un perfil “ofensivo” o “defensivo”. Un ejemplo del primero sería la invitación de Brasil a Venezuela tanto al MERCOSUR como al UNASUR. En este caso, Brasilia considera que la mejor forma de enfrentar la pretensión de liderazgo de Caracas no pasa por la exclusión. Sino por inclusión y, eventual, sometimiento de la Venezuela Chavista a un conjunto de reglas y normas, como son las que emanan de los distintos proyectos de integración regional. Un modelo “defensivo” sería las distintas políticas de enmeshment, tales como el Tratado de Amistad y Cooperación (TAC), ASEAN + 3, Foro Regional del Asia (RFA), Comunidad del Este de Asia y la Declaración de Tokio, con las cuales los países de ASEAN, buscan por un lado implicar a los EE UU en la seguridad regional y, simultáneamente, “domesticar” a China[10].
Tendencia a respetar las normas y reglas internacionales y a tener una participación activa en Foros e Instituciones Internacionales. Consideran que las normas y las instituciones vuelven menos arbitrarias a las GP y generan así un escenario internacional más previsible y estable. Si bien pueden tener una visión crítica de las instituciones, y a diferencia de la militancia tercermundista de los ´70, su propuesta es reformista y no revolucionaria. De esta forma, entienden que las Instituciones pueden reformarse, no con la confrontación desde afuera, sino con la participación desde adentro. Como ejemplo, podemos mencionar el activismo brasileño en el ámbito de la OMC y del G-20, en torno a la reforma del FMI. Una importante consecuencia que se desprende de este punto es que…
Las PM tienden a ser respetuosas del status quo y al igual que en el caso de las Instituciones, sino están de acuerdo con el presente status, suelen proceder tener un visión reformista y no revisionista. Por lo tanto, tienden a comportarse como “buenos ciudadanos” y desechan comportamientos del tipo Potencia Revolucionaria. Las estrategias de Hegemonía Cooperativa[11] de Brasil en Sudamérica y Sudáfrica en el Sur de África serían ejemplos de cómo revertir un status quo sin caer en lo que podríamos definir como el síndrome Alemania Imperial.
Tendencia a desarrollar coaliciones y alianzas políticas, tanto fuera como dentro de las Instituciones Internacionales. El objetivo es lograr una masa crítica de poder, que por si solos no podrían lograr para constituirse en un grupo de presión sobre diversos temas de su interés. Como ejemplo podemos mencionar la alianza estratégica de India, Brasil y Sudáfrica (IBSA) entre cuyos objetivos se encuentra lograr una silla permanente en el Consejo de Seguridad para cada uno.
Lograr el reconocimiento tanto de sus vecinos como de otros Estados es, probablemente, el punto más distintivo de una PM. Podemos hablar de reconocimiento cuando…A) Los demás Estados se suman a sus distintas iniciativas de política exterior. Siendo las más preciadas, las políticas referidas a temas de integración regional-económica, seguridad y todas aquellas que requieran cierta delegación de soberanía. B) Los demás Estados apoyarían su postulación para distintos cargos en Instituciones Regionales o Internacionales. C) Los demás Estados le conceden un papel de mediador (honest broker) en distintos conflictos. D) Los demás Estados lo consideran el mejor representante de sus valores o intereses y por lo tanto, le permiten hablar en su representación. La conjunción de estas cuatro características, nos hablan de que las PM deben ejercer cierto tipo liderazgo. Aquí se presentan múltiples ejemplos. En cuanto al Punto A, podemos citar a la Argentina en los ´90 cuando dos políticas suyas tuvieron un impacto en el ámbito internacional y, en mucho mayor medida, en el regional. La primera es la creación de los Cascos Blancos de la ONU. Este Cuerpo de Paz fue una iniciativa argentina que logro ser acompañada por una mayoría de Estados. La segunda es de mayor impacto y se dio en el contexto regional. Se trato de la firma del Tratado de Tlatelolco que forzó a Brasil a firmarlo y de esta forma se desnuclearizo la región Sudamericana[12]. El punto B) puede ser las candidaturas a la silla no permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, la colocación de un nacional en un cargo administrativo clave, como por ejemplo, la dirección de la Organización de Estado Americanos (OEA), etc. En este sentido, el fracaso de Venezuela para lograr hacerse con una silla temporal en el Consejo de Seguridad demuestra que Caracas podrá aspirar a convertirse en una Potencia Regional pero, definitivamente, no es una Potencia Media. Como ejemplo del punto C) podemos mencionar la activa diplomacia de Australia, Canadá y Suecia en los años ´80 en la región del Sur de África. Por distintos motivos, como la ausencia de un pasado colonial en África, su reconocida labor en Misiones Humanitarias, etc, estas tres PM eran reconocidas, tantos por los Estados del Sur de África como por las potencias Occidentales[13]. Más difícil es hallar ejemplos para el punto D). El ejemplo paradigmático no lo constituye una PM sino una GP, es el caso de los EE UU durante la Guerra Fría cuando Washington podía ufanarse de ser el “Líder del Mundo Libre”. Durante la Guerra Fría y en el plano de las PM, las experiencias más cerca de tener éxito fueron… Los sistemáticos e históricos intentos de Brasil, México y la Argentina para ser considerados los representantes de América Latina. En un nivel más global, India se han caracterizado por su política de presentarse como el líder de los No Alineados y China como la Patria de los campesinos del mundo. En la actualidad, Brasil afirma que su dualidad socio-económica, caracterizada por la convivencia en una misma ciudad de ricos y pobres, le permite la ser un legitimo interlocutor o puente entre o los Países en Desarrollo (PED) y los Países Desarrollados (PD). Paralelamente, Sudáfrica y Nigeria se disputan la representación de África Subsahariana.
Protagonismo o participación en las estructuras de Regional Governance. Dada la importancia de dichas estructuras en la configuración política y estratégica de una región, una PM que se precie de tal, no puede autoexcluirse de dicho proceso. Ni la Argentina ni Malasia podrían presentarse como PM si se autoexcluyeran del MERCOSUR y del ASEAN, respectivamente.
Estabilidad interna y una mínima disposición de recursos duros como para poder ejecutar una política exterior que busca destacarse o incluso liderar ciertos temas de la agenda internacional. Claramente, se trata de un requisito material pero, sujeto a objetivos conductistas.
Voluntad de las elites para ejercer cierto liderazgo en política exterior. El rechazo de las mismas a dicho rol o el aislamiento internacional hacen irrelevantes las demás características.
De las 10 características arriba mencionadas, 5 sobresalen por las demás al punto de convertirse en requisitos. Con estos es posible distinguir a una PM de una PR, de un Rouge-State, una GP o un Estado Pequeño.
Los 5 requisitos: el uso mayoritario de políticas de soft power, la posibilidad de poder ofrecerse como mediador, el respeto por las normas y el consecuente apego al status quo, hacerse con reconocimiento de sus vecinos y otros Estados y en quinto lugar, podríamos colocar la estabilidad interna y una mínima disposición de recursos duros, con el objetivo de poder operacionalizar una activa política exterior.
Si bien es cierto que para ser una PM un Estado debe auto-crearse esta identidad, también es cierto que si no es reconocido por otros Estados, no podrá ejecutar políticas propias de una PM como por ejemplo tener protagonismo o participación en las estructuras de Regional Governance, ofrecerse como interlocutor o emplear políticas de enmeshment. Las demás características pueden considerarse complementarias y, en muchos casos, típicas de una PM.
Siguiendo este razonamiento, volvemos la vista sobre el mapa de los Complejos Regionales de Seguridad y de esta forma podemos divisar que…
En Europa abundan las PM: Escandinavos, BENELUX, España, Suiza, etc. Estos países europeos, fácilmente, cumplen con los 5 requisitos.
En Norte y Centro América tenemos a Canadá, que presenta la particularidad de tener mayor proyección global que regional. México presenta dualidades. Si bien es mayoritariamente reconocido por sus vecinos y por otros Estados, México presenta ciertas particularidades que nos hacen dudar de su status de PM. Por un lado, tenemos sus antecedentes históricos, por los cuales México se restringía a una estricta política de no intervención en asuntos de Estados Soberanos. Esta rígida normativa auto-excluía a México de muchas labores propias de las PM, como por ejemplo ofrecerse como mediador o participar en una Misión de Paz. Además podemos mencionar la tendencia a la no búsqueda del liderazgo, un bajo perfil y la falta de voluntad de poder por parte de las elites mexicanas. Otro hecho que atenta contra su status de PM es el proceso de “norteamericanización” de su diplomacia, como producto de la integración comercial que se viene experimentado desde los ’90. Aún hoy, la agenda bilateral con los EE UU es la predominante en la política exterior de México. Siendo el narcotráfico y las migraciones temas centrales. Pero también podemos argumentar que con la presidencia de Felipe Calderón se ha comenzado a buscar “desnorteamericanizar” la política exterior. Con dicho objetivo en mente, se busca incrementar su presencia en América Central, robustecer sus lazos con Brasil y en menor medida con Chile y Argentina y recomponer las relaciones con Cuba y Venezuela. En conclusión, de lograr diversificar su agenda exterior, ganar cierto liderazgo e iniciativa en foros internacionales, México podría confirmarse como una PM, a pesar de la centralidad de los EE UU en la política exterior mexicana[14].
En Sudamérica tenemos a Brasil y a la Argentina. Y podríamos incluir a Chile si superase sus históricos conflictos limítrofes con Bolivia y Perú. Pero, hasta entonces, Santiago deberá enfrentar el “veto” o no reconocimiento por parte de La Paz y Lima. Venezuela tampoco es una PM, ya que no logra el reconocimiento de sus vecinos (principalmente Colombia, pero en menor medida también Brasil), ha sido rechazado como mediador en el conflicto intra-estatal colombiano y desafía frontalmente al status quo. Y como ya dijimos más arriba, la mejor evidencia del fracaso de Caracas como PM es su fallido intento de lograr hacerse con una silla en el Consejo de Seguridad de la ONU.
En África Subsahariana, solo tendríamos a Sudáfrica, ya que Nigeria es más temida que respetada. El resto de los países africanos puede caer en tres categorías que le imposibilitan comportarse como una PM: extrema pobreza, sumisión en conflictos internos o irrelevancia estratégica, que sería el caso de aquellos países que no caen en ninguna de las dos anteriores categorías pero su PBI o población los hacen poco o nulamente influyentes.
En el ex espacio soviético solo podemos encontrar a Ucrania. En este caso, su status de PM es inversamente proporcional a su relación con Rusia. Mientras más se aleja Kiev de Moscú, más perfil de PM tiene su política exterior, como lo demuestra su mayor participación en Foros e Instituciones Internacionales y autonomía frente a la estrategia rusa
Finalmente, en Asia Pacifico/Oceanía podemos señalar a Indonesia, Filipinas, Malasia, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda.
En Medio Oriente y África del Norte la abundancia, paridad y conflictividad de las PR genera un difícil cuadro para el surgimiento de una PM. Y ninguna de las PR podrían ser PM. Tanto Israel, Turquía, Egipto, Irán y Arabia Saudita no podrían ser vistos como mediadores, tampoco emplean mayoritariamente políticas de soft power, ni tienen respeto por el status quo. La excepción podría ser Qatar: En los últimos años y en gran medida como producto del gran ascenso de los precios internacionales del crudo; Qatar ha adquirido gran prestigio en el tablero geopolítico de la región. A pesar de su escasa población y superficie, Doha ha podido jugar un rol como mediador regional. “En un mundo árabe cada vez más dividido, los qataríes se han ganado la reputación de árbitros con mentalidad independiente, que se ponen de acuerdo con cualquiera.[15]” Probablemente, la conjunción de vastos recursos, credenciales de independencia y ausencia de revisionismo en su política exterior, hacen de Qatar un honest broker y por lo tanto, la única PM de Medio Oriente.
Finalmente, en la región de Asia Meridional nos encontramos con una PR, un conjunto de Estados Menores pero ninguna PM. Históricamente, tanto Pakistán como la India, han recurrido al uso de sus instrumentos militares como principal política de uno frente al otro.
En definitiva, las PM son aquellos Estados cuya diplomacia y estrategia internacional está constituida por políticas de soft power, pueden ofrecerse a ser mediadores, tienen participación y respeto por las normas e instituciones internacionales así como también son pro status quo, tienen el reconocimiento de sus vecinos y otros Estados y cuentan con estabilidad interna y un mínimo de recursos duros como para proyectar una activa política exterior.
Considero que la definición conductista de PM puede complementarse con la noción materialista de PR. Y al mismo tiempo se trata de dos conceptos, claramente, diferenciados.
Solo dos países logran hacerse con ambos títulos (Brasil y Sudáfrica) y si admitiéramos la posibilidad de un Subcomplejo Regional de Seguridad, limitado al ASEAN, podríamos incluir a Indonesia. En Medio Oriente y África del Norte, Turquía, es con gran diferencia, quien mejor está posicionada para acceder a ha dicho status en el corto o mediano plazo.
Conclusiones.
En cuanto a su perfil de política exterior las PR son neutras, pueden tener un rol de pacificador y ordenador así como también pueden desafiar abiertamente el status quo. No hay prescripciones con respecto a su comportamiento, solo indicadores de poder duro. En el caso de las PM, la lógica es exactamente inversa: lo que cuenta es el comportamiento y la percepción de los otros sobre dicho comportamiento. En este caso, los recursos materiales, se miden en función de si pueden constituirse en insumos de una política exterior y no en relación a sus vecinos.
Tanto para la definición de PR como PM, la teoría de los Complejos de Seguridad Regional de Buzan y Waever se presenta como un útil marco conceptual, que nos permite insertar a las potencias en su preciso marco de referencia.
Dado que los requisitos para ser PR son más exigentes, que aquellos para ser PM es lógico que estas últimas sean más numerosas que las primeras.
En referencia a la Argentina, podemos afirmar que hasta los años ‘50 era la PR y PM de Latinoamérica. En la actualidad, solamente retiene el título de PM y no tanto por merito propio sino por insuficiencia de los demás. A pesar de las continuas debacles económicas, la Argentina tiene un gran potencial para jugar un rol más enérgico como PM, ya que cumple con los 5 requisitos. Lo que actualmente falla en la Argentina como PM es una doble ausencia. Por un lado, no cuenta con suficientes recursos duros de poder (producto de la ausencia de una política económica sustentable) como para destinarlos a la política exterior más activa y dinámica y, paralelamente, hay poca voluntad de liderazgo en política exterior, concentrando casi todas las energías políticas en disputas internas.
Bibliografía.
[1] Detlef Nolte “How to compare regional powers: Analytical concepts and research topics.” GIGA, Trabajo preparado para entregarse al ECPR Joint Session of Workshops, Helsinki 7-12 mayo 2007.
[2]Detlef Nolte “How to compare regional powers: Analytical concepts and research topics.” GIGA, Trabajo preparado para entregarse al ECPR Joint Session of Workshops, Helsinki 7-12 mayo 2007.
[3]Barry Buzan y Ole Waever “Regions and Powers: The structure of international security” Cambridge University Press, 2003.
[4]Adam Chapnick “The Middle Power” ,Canadian Foreign Policy, Vol. 7, N° 2, invierno 1999.
[5] Adam Chapnick “The Middle Power” ,Canadian Foreign Policy, Vol. 7, N° 2, invierno 1999.
[6] Por amplio consenso, nos referimos a autores como Andrew Cooper, Richard Higgot, Kim Richard Nossal, Andrew Hurrell, Carsten Holbraad, Bernard Wood, Laura Neack, Denis Stairs, etc. Ninguno de ellos comparte la definición de Chapnick sobre que países deberían ser PM.
[7] Miryan Prys “Developing a contextually relevant concept of regional hegemony: The case of South Africa, Zimbabwe and Quiet Diplomacy.” GIGA, Working Papers, mayo 2008.
[8] Andrew Cooper, compilador, “Niche diplomacy: Middle powers after the Cold War.” St. Martin’s Press, 1997.
[9] El concepto de enmeshment es desarrollado por Evelyn Goh “Great powers and hierarchical order in Southeast Asia” International Security vol. 32, N 3, winter 2007/2008,
[10] Amitav Acharya “Will Asia’s past be It’s future?” International Security, Vol 28, N 3, Winter 2003/2004 y Joakim Öjendal “Back to the future? Regionalism in South-East Asia under unilateral pressuer.”International Affairs 80. 3 2004
[11]Thomas Pedersen “Cooperative hegemony: power, ideas and institution in regional integration.” Review of International Studies N° 28, 2002.
[12] Carlos Escudé y Andrés Fontana “Divergencias estratégicas en el Cono Sur: las políticas de seguridad de la Argentina frente a las de Brasil y Chile” Working Paper N° 20 UTDT, 1995.
[13] David Black “Addresing Apartheid: Lessons from Autralia, Canadian and Swedish policies in Southern Africa.” en Andrew Cooper, “Niche diplomacy: Middle powers after the Cold War.” St. Martin’s Press, 1997.
[14] Olga Pellicer “Mexico – a reluctant Middle Power?” FBS Briefing Paper, junio 2006.
[15] Robert Worth “Qatar, playing all sides, is a nonstop mediator.” The New York Times, 9 julio 2008. http://www.nytimes.com/2008/07/09/world/middleeast/09qatar.html?_r=1
