El debate europeo sobre la energía.

Continuando con el tema de la Seguridad Energética aquí posteo un trabajo mio sobre como la UE aborda el problema.

Breve reseña histórica.

A diferencia del carbón, el petróleo no se hallaba en grandes cantidades en Europa. Por lo tanto, tempranamente los europeos se concientizaron de su importancia. La necesidad de tener que traerlo de sus colonias como Persia o Malasia o de importarlo de Rusia puso en evidencia la vinculación entre aprovisionamiento seguro y política exterior. En este sentido en 1914 Churchill, lord del Almirantazgo Británico, proclamaba la adquisición del 51% de la Anglo-Persian Company bajo la irónica excusa de “no corramos el riesgo de no caer en manos de estas excelentes personas[1]” en referencia a las empresas Royal Ducht Shell y la Standar Oil.

Luego de la 2 GM, la reconstrucción de Europa se vio beneficiada por un crudo barato. Pero este precio no fue producto del mercado sino de la presión conjunta del Departamento de Estado y de la European Cooperation Administration(ECA) ,que era la encargada de ejecutar el Plan Marshall, sobre las compañías americanas que lo explotaban en Medio Oriente[2]. Del otro lado de la Cortina de Hierro la situación era similar. Los países del Este recibían crudo y mas tarde gas natural a precios subsidiados desde Rusia.
Es así como también durante la Guerra Fría queda en evidencia la triangulación energía-política exterior-política de defensa.

Contexto internacional.

Con el 11-S termino una década donde prevaleció en la agenda global; las reformas económicas centradas en apertura, privatizaciones y en el comercio internacional. Una frase que sintetizaba este pensamiento afirmaba que los Estados ahora van a la “guerra” por los mercados de exportación y por atraer inversiones.
Tras los atentados, el mundo se volvió un lugar más hostil y la agenda global volvió a estar protagonizada por la defensa y la seguridad como en los 80.
El escenario de la energía no escapa a esta nueva agenda global. En muchos países productores se dio marcha atrás con las reformas pro-mercado que encararon en la década anterior. Y han emprendido una vasta política de renegociación de contratos o nacionalizaciones. Los gobiernos de los países productores consideran que no están recibiendo una justa ganancia por su petróleo o gas natural[3].De este modo, podemos afirmar que estamos presenciando el surgimiento de una nueva oleada de nacionalismo energético.
De gran incentivo a esta oleada de nacionalismo fue la subida de precios de la energía en los últimos años. Actualmente el precio del barril de crudo ronda en alrededor de los US$ 130 mientras que en 1998 se situaba en US$ 19. El precio del gas natural también siguió un ritmo ascendente pero con marcadas diferencias regionales. La mayoría de los analistas coinciden en que los precios seguirán altos o ascenderán aún más.
Esta tendencia alcista se explica por el auge del consumo de los países asiáticos, especialmente China e India, de los EE UU quien sigue siendo el principal consumidor, el buen ritmo de la economía mundial y la advertencia de varios geólogos de que estaríamos llegando al Peak Oil, es decir, que habríamos consumido el 50% del petróleo existente[4].

Otro dato fundamental para comprender el momento que atravesamos, es la re-valorización del petróleo y del gas natural como recursos estratégicos y no como simples commodities. Para los países productores esta re-valorización implica ejercer mayor control estatal tanto sobre la actividad como sobre el recurso. Involucra también una deliberada política de discriminación hacia las compañías extranjeras y un claro uso del recurso para fines de política exterior. Para los países consumidores la re-valorización del producto significa una mayor necesidad de diversificar sus fuentes y rutas de aprovisionamiento, un mayor acercamiento político hacia los países productores y un mayor apoyo a sus empresas lideres del sector. A diferencia de los países productores los consumidores no siempre logran vincular su política exterior en función de su política energética.

La situación problemática.

El primer dato que se desprende de la realidad es la creciente dependencia de Europa por la importación de energía. Actualmente importan el 50% de su consumo de no desarrollar energías autóctonas o mejorar la eficiencia energética dentro de 20 o 30 años se estarán importando un 70%[5]. Sus principales cuencas de hidrocarburos se están agotando, especialmente el Mar del Norte. Las potenciales nuevas reservas se hallan fuera de la Unión y en zonas por demás inhóspitas como el Norte de Noruega o de Rusia. Su dependencia se concentra en pocos países. Por si sola Rusia aporta el 27% del suministro de crudo y 24% de gas natural. Y el 57% del gas natural que consumen se deriva de solo tres países, Rusia, Noruega y Argelia[6].
Solo en Europa se necesitan invertir un billón de euros para facilitar nueva infraestructura y reemplazar la obsoleta[7]. Pero también se calcula que los países productores deberán realizar cuantiosas inversiones. Según Abadía El-Badri, secretario general de la OPEP necesitaran invertir hasta US$ 500 000 millones hasta el 2020 para satisfacer la demanda. Pero no hay certezas de que las quieran o puedan realizar. Es por eso que el secretario general de la OPEP llamo a una mayor cooperación entre las petroleras nacionales y las multinacionales[8].

El segundo dato a considerar es la importancia que Europa pondera al medio ambiente y el uso sostenible de la energía. En este sentido la comisión presidida por José Barroso presento un plan que para el 2020 deberá mejorar la eficiencia energética permitiendo ahorrar un 20% el consumo energético. Complementariamente las fuentes de energía renovable deberán representar un 20% del consumo total de energía, frente al 7% actual y en biocombustibles se deberá lograr pasar del 1% actual a un 10%[9].

En tercer lugar debemos evaluar la relación entre la plena integración de los mercados internos de la UE y sus proveedores externos. Recientemente entro en vigencia la integración de los mercados internos de electricidad y gas natural. El objetivo de esta integración es doble: por un lado, un mercado integrado y competitivo generara precios más bajos, mejorara la seguridad del abastecimiento y potenciara la complementariedad[10]. Y como reverso de una misma moneda, esta integración podrá facilitar una Política Energética Común así como también una política exterior energética común que contrabalancee el poder de Rusia.

El debate.

Si bien, existe un consenso entre los Estados Miembros sobre situación problemática no esta tan claro la estrategia a seguir. Existen serias divergencias sobre ciertos tópicos claves.
El principal punto de debate es la relación con el mayor proveedor de energía: Rusia.

Rusia posee la mayor reserva mundial y es también el mayor exportador de gas natural. También es uno de los mayores exportadores de crudo y es la única potencia con capacidad de exportar energía. Además, la economía rusa viene creciendo fuertemente desde el 2000 y desde entonces el PBI per capita se ha cuadriplicado hasta alcanzar casi los US$ 7000[11]. Demás esta decir que se trata también de la población más numerosa y de la mayor potencia militar individual de Europa.

Desde esta posición de fuerza, impensada en 1998 cuando declaro el default, Putin ha afirmado que Rusia va a usar sus vastos recursos naturales para reconstruir su prestigio internacional. También aclaro que las reservas de hidrocarburos pertenecen al Estado y es este quien debería desarrollarlas[12]. En este contexto pueden explicarse los recientes conflictos que experimentaron las empresas extranjeras en el desarrollo de ciertos proyectos. Particularmente los proyectos Sakhalin 1 y 2. En ambos casos las empresas(Exxon y Shell respectivamente) entraron en los 90 y acordaron “Acuerdos de Participación en la Producción”( PSA según sus siglas en ingles). “Tales pactos, liberan a las empresas petroleras extranjeras de impuestos locales. A cambio, les piden que, después de vender suficiente crudo para recuperar su inversión, compartan el resto del petróleo del proyecto con el gobierno[13]”. Pero con el repunte de los precios y en el contexto de una estrategia de control estatal sobre los recursos, Moscú ha decidió intervenir y presionar a Shell y sus socias Mitsui y Mitsubishi para que le permitieran entrar Gazprom en el proyecto Sakhalin 2[14]y adquirir una participación mayoritaria.
Es así como la estrategia de control estatal sobre los recursos de Rusia choca con los proyectos de las empresas privadas europeas, que en la anterior década entraron a explotar sus inmensos recursos.
En relación con Rusia y el ex espacio soviético la UE tiene un poderoso aliado: los EE UU. El titán americano también experimenta una creciente dependencia con respecto a las importaciones de energía. Los americanos ya preveían en los noventa el resurgimiento de una Rusia hostil y poco amiga de las inversiones extranjeras. En 1997 ,el ex funcionario del Consejero Nacional de Seguridad de los EE UU , Zbigniew Brezezinski, afirmaba ya la necesidad de construir nuevos oleos y gasoductos que no pasen por Rusia y que comuniquen a las nacientes republicas del Cáucaso y de Asia Central con los mercados internacionales. En este sentido proponía la construcción de líneas en horizontal en dirección hacia el Oeste y verticales pero en dirección hacia el Sur, en contraposición con las líneas verticales que se dirigían hacia Rusia heredadas de la era soviética[15]. Esta visión explica, en parte, por que los europeos tienen interés en la pacificación y estabilización de Afganistán. Este país es clave para extraer los hidrocarburos de Asia Central. Ante un Irán agresivo, con intenciones de producir la bomba nuclear y afectado por un embargo financiero por parte de Washington, Afganistán y Pakistán se convierten en los únicos países de transito. Nuevamente podemos apreciar la triangulación energía-política exterior-política de defensa.

La relación especial de Alemania – Rusia es otro punto álgido. Ambos países comparten un viejo legado de cooperación y competencia. La actual etapa de la relación esta signada por el un mutuo interés. Rusia abastece con un 45% del gas que importa Alemania. Simultáneamente Rusia adquiere inversiones desde Alemania y ambos se ven como socios. Berlín también tiene deseos de reconstruir su histórica esfera de influencia en Europa Oriental, deseo que, por lo menos, no debe contar con la reprobación de Moscú para concretarse. Pero la mayor prueba de cooperación es la construcción del gasoducto North European Gas Pipeline (NEGP) que comunicara las reservas de Shtokman en el Norte de Rusia con Alemania, atravesando por debajo el Mar Báltico y evitando así pagarle regalías a las republicas del Báltico[16].
Este proyecto es otra evidencia de que Alemania prefiere que la política energética quede en el ámbito nacional. Las empresas alemanas no ven con buenos ojos la propuesta del Libro Verde de evaluar la posibilidad de reformular la legislación sobre reservas estratégicas de petróleo y gas natural y prevención de las interrupciones del suministro[17]. Los alemanes sospechan que están reservas promuevan conductas irresponsables por parte de los Estados Miembros y que sus reservas pagaran por estas conductas.
La relación especial ruso-germana ha generado efectos de imitación por parte de otros Miembros. Francia, Italia y Austria han cerrado sus propios acuerdos bilaterales con Gazprom[18].

Tanto en el Libro Verde como en otros documentos oficiales, el gran objetivo de la UE para con Rusia seria que esta última firme la Carta de la Energía. El Libro Verde afirma que se deben intensificar los esfuerzos para establecer una autentica asociación con Rusia. Según este documento el resultado seria un juego de suma positiva, los europeos ganarían previsibilidad y seguridad mientras que los rusos podrían recibir enormes inversiones en su sector energético. En el documento “Una Política exterior al servicio de los intereses energéticos de Europa” se afirma que dado que la UE y Rusia son y serán interdependientes en materia de energía se debe trabajar en un acuerdo general que cubra todos los productos energéticos. El objetivo seria crear una integración de los mercados en forma no discriminativa, transparente y mutuamente beneficiosa. En definitiva, tratar de establecer con Rusia el tipo de relaciones que la UE mantiene con países como Noruega.
Tanto la Carta de la Energía como los Tratados de la Comunidad de la Energía tienen por objetivos establecer un marco jurídico, político y económico que favorezca la cooperación intergubernamental y reprima los márgenes para la arbitrariedad por parte de los adherentes. En un aspecto mas técnico, estos tratados buscan homogeneizar distintos códigos, reglamentos y organismos de fiscalización específicos del sector. En su aspecto económico, los tratados promulgan el acceso de los países adherentes a los respectivos sectores energéticos de otros adherentes. Lógicamente, estos tratados apuntan a profundizar la integración energética arriba mencionada.
Sin embargo, Rusia no muestra voluntad de firmarla. Y esta falta de voluntad puede explicarse por, la arriba mencionada, estrategia rusa de control sobre los recursos naturales y utilización de los mismos para fortalecer su prestigio. El razonamiento de Moscú descansa en que firmar la Carta de la Energía implicaría una severa restricción para su política exterior. También sabe que los europeos pueden presionar pero no asfixiar. Necesitan el apoyo del Kremlin en importantes temas de la agenda global como la independencia de Kosovo, la inestabilidad en Medio Oriente y el peligroso ascenso de Irán[19](¡Ascenso que fue facilitado por ayuda técnica y militar de los mismos rusos!).
Moscú no solo no firma la Carta de la Energía sino que pasa a la ofensiva. En los últimos años ha amenazado de cortar el suministro de gas natural a 5 países. No solo pretende un mayor precio sino que también exige que entreguen el 50% de las acciones de su sistema de distribución del fluido[20]. Estas asimétricas renegociaciones, esconden algún tipo de ajuste de cuentas. Tal como fue el caso de Ucrania, que luego del triunfo de la Revolución Naranja, llego un cambio en la tarifa del gas, luego de concretar la amenaza de cortar el suministro. También vale preguntarse por que Armenia paga menos que sus vecinos Georgia y Arzebaiján. La respuesta no es solo que Armenia ha sido un tradicional aliado de Moscú (ambos países profesan la fe ortodoxa) sino que Georgia y Arzebaiján fueron entusiastas promotores y actuales beneficiarios del oleoducto BTC. Este oleoducto transporta crudo del Mar Caspio, hacia el puerto turco de Ceyhan, atravesando dichos países.
Es así como podemos volver a apreciar la triangulación entre energía, política exterior y política de defensa[21].

Otro punto conflictivo fue la política de “campeones nacionales”. La integración tenia previsto que un mercado realmente unificado, generaría competencia y reduzca los precios al consumidor. Para las empresas del sector, el desafió de la integración, pasaba por volverse más grandes. Es así como en la previa a la integración se produjo una verdadera estampida de fusiones. “En vez de invertir en nueva capacidad, líneas de transmisión y otras actualizaciones, las grandes eléctricas se han estado fortaleciendo de cara a una ola de consolidación. Las grandes empresas de servicios públicos están en una loca carrera por comprar activos…[22]” Es así como podemos ver todavía cierta renuencia de los políticos nacionales y de la opinión publica hacia la elaboración de esquemas de mayor supranacionalidad. Sin embargo, es impensada una integración con muchas pequeñas empresas.

Conclusiones.

En materia de energía la UE tiene el final abierto. Sin embargo podemos advertir algunas tendencias.

Existe una clara concientización sobre las ventajas de la integración energética. En este sentido, la integración muy probablemente avance mas allá de lo económico y logre cierto consenso en materia de una política exterior energética, sobretodo frente a Rusia. Así como también comience a vincularse temas de seguridad con la energía, tal como es el caso de Afganistán.

ü Entre los principios federalistas o funcionalistas. En el ámbito energético los segundos van ganado. La UE avanza gradualmente y por sector. Los mercados de la electricidad y del gas natural dado su carácter regional, son más fáciles de convertirlos en objeto de una política publica. Un ambicioso proyecto que englobe todas las fuetes de energía, por mas que se presente como un proyecto estratégico a largo plazo, seria contraproducente.

ü La energía y la política energética se corresponden todavía al ámbito nacional, sin embargo, se ha incrementado sustancialmente la cooperación intergubernamental en distintas áreas. Pero aun no hay un claro organismo supranacional con facultades ejecutivas.

ü Y frente al dilema de profundización y ampliación podemos afirmar que se esta optando por ambas. Se esta profundizando, vía la integración de los mercados internos de la electricidad y del gas natural entre otras políticas. Y simultáneamente, mediante la Carta de la Energía, el Tratado de la Comunidad de la Energía, la Política Europea de Buena Vecindad (PEV) y otros acuerdos se están ampliando hacia Turquía, Ucrania, Argelia, Libia y otros países que muy difícilmente puedan o aspiren a ser Miembros.

Si pudiésemos desmenuzar la grand strategy energética europea podríamos encontrar que su esencia se basa en la proliferación de tratados que crearon un vasto entramado legal-político-institucional- económico que enlaza a sus miembros de forma tal que genera una interdependencia mutua. Este entramado, como muchos otros compromisos internacionales, resta autonomía nacional pero compensa en términos de beneficio económico.

La UE es consciente de su creciente dependencia sobre las importaciones de energía y sus consecuencias a largo plazo. Sin embargo, como pudimos ver, no esta claro si la respuesta a este desafío será definida a nivel comunitario o a nivel nacional. En el trasfondo de esta decisión esta la posibilidad de crear o no una Política Energética Común.


Bibliografía y citas.
[1] Anthony Sampson “Las siete hermanas: Las grandes compañías y el mundo que han creado.” Editorial Grijalbo 1977.
[2] Ídem.
[3] “Energía y nacionalismo” The Economist, Diario La Nación, 10 de Marzo de 2007.
[4] “El mundo ante el Cenit Petrolero” de Fernando Bullón Miró de la Asociación para el Estudio de los Recursos Energéticos.
[5] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.
[6] “Una Política exterior al servicio de los intereses energéticos de Europa.” Documento de la Comisión y de la SG/AR para el Consejo Europeo. Mayo 2007.
[7] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.
[8] “El jefe de la OPEP mira hacia Occidente en busca de inversiones.”Guy Chazan, The Wall Street Journal, Diario La Nación, Mayo 2007.
[9] “Europa, a dieta baja en carbono...”Medio Ambiente para los Europeos, revista de la Dirección General de Medio Ambiente. N° 26, Marzo 2007.
[10] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.
[11] “El auge petrolero y de inversión transforma la economía rusa.” Guy Chazan, The Wall Street Journal, Diario La Nación, 14 Marzo 2007.
[12] “Russian´s energy policy: politics or economics?”Dieter Helm, www.opendemocracy.net 17 Octubre 2006.
[13] “Exxon vs Rusia, ¿La próxima gran batalla?” Gregory White y Jeffrery Ball The Wall Street Journal, Diario La Nación 2007.
[14] “Shell está otra vez en problemas.” The Economist, Diario La Nación, 16 diciembre 2006.
[15] Zbigniew Brezezinski “El gran tablero mundial”, Paidós, 1997.
[16] “Russia, Germany and the europen energy policy.” Dieter Helm, www.opendemocracy.net 14 diciembre 2006.
[17] “Libro Verde: estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura”. Comisión de las Comunidades Europeas, Marzo 2006.

[18] “La política energética de Europa: aspectos económicos, éticos y geopolíticos.”Richard Youngs www.fride.org enero 2007.
[19] “Moscú, un desafío en el futuro de Merkel” Luisa Corradini, Diario La Nación, 28 diciembre de 2006.
[20] “Amenaza a Europa otra guerra del gas” Agencias AP,AFP,EFE y Reuters, Diario La Nación, 28 diciembre de 2006.
[21] La triangulación también la podemos apreciar a la inversa. No es casualidad que Polonia y la República Checa acepten la instalación de un radar y de una batería antimisiles respectivamente. No solo se trata de países que fueron sometidos durante la era soviética y actuales miembros de la OTAN. Recordemos que Polonia le compra a Rusia el 50% del gas natural que importa y la República Checa el 80%.
[22] “La desregulación cambia el mapa eléctrico europeo.”Keith Johnson The Wall Street Journal, Diario La Nación 2007.